عصر طلایی چندجانبه‌گرایی به پایان رسیده است

چندجانبه‌گرایی اهمیت دارد. با افزایش شمار مسائل جهانی، همکاری‌های بین‌المللی ضرورتی انکارناپذیر است. با این حال، سیستم چندجانبه‌ای که در پایان جنگ جهانی دوم با تأسیس سازمان ملل متحد و دیگر سازمان‌ها بنا نهاده شد، اکنون در برابر دیدگان ما در حال از هم پاشیدن است. این وضعیت مستلزم بحثی جدی درباره چرایی فروپاشی این سیستم، امکان نجات آن و آنچه در صورت عدم نجات جایگزین آن خواهد شد، است.

مکتب واقع‌گرایی در روابط بین‌الملل بر این باور است که تمامی نهادها تابعی از ساختار قدرت بین‌المللی هستند. تغییرات بنیادی در این ساختار، اساس نهادها را از بین می‌برد. از این پس، واقع‌گرایی به ما توصیه می‌کند که به اشکال شکننده‌تر و کمتر بهینه از همکاری‌های فرامرزی عادت کنیم.

البته چندجانبه‌گرایی، که در ابتدایی‌ترین شکل خود به معنای هماهنگی سیاست‌ها توسط سه یا چند کشور است، از بین نرفته است. همکاری‌های کوتاه‌مدت میان گروه‌هایی از کشورها سابقه طولانی دارد و ادامه خواهد یافت. اما شکل‌گیری رژیم‌های پیچیده چندجانبه با قوانین پایدار که توسط طیف وسیعی از دولت‌ها برای تنظیم رفتار و محدود کردن فعالیت‌های دولتی رعایت می‌شود، پدیده‌ای بسیار نادرتر است. در واقع، سیستم و نهادهای چندجانبه‌ای که در اواخر دهه ۱۹۴۰ پدید آمدند، در تاریخ بشر بی‌نظیر هستند. این همان سیستمی است که اکنون در حال فروپاشی است.

شاخص چندجانبه‌گرایی که توسط مؤسسه صلح بین‌المللی گردآوری شده، نشان می‌دهد که تعداد کشورها و سازمان‌های غیردولتی پیوسته به سیستم چندجانبه در حال افزایش است. اما همین شاخص همچنین نشان داد که عملکرد کلی این سیستم —از نظر توانایی نهادهای چندجانبه برای اجرای سیاست‌ها در میان اعضای خود— طی حدود یک دهه گذشته رو به وخامت گذاشته است. این وضعیت به ویژه در مسائلی مانند صلح و امنیت، حقوق بشر و سیاست اقلیمی آشکار است.

حتی آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد —که میزبان رهبران جهان در هشتادمین نشست مجمع عمومی سازمان ملل در سپتامبر است— اذعان کرده است که مردم در حال از دست دادن ایمان خود به چندجانبه‌گرایی هستند. هیچ چیز بهتر از سیاست تعرفه‌ای دولت ترامپ فروپاشی این سیستم را نشان نمی‌دهد: این سیاست، که بر یک‌جانبه‌گرایی تکانشی و معاملات دوجانبه استوار بود، سازمان تجارت جهانی (WTO) را که پیش از این نیمه‌جان بود، به پوسته‌ای تهی و بی‌معنی تبدیل کرده است.

به عنوان یک دیپلمات سابق که نماینده نروژ، کشوری نسبتاً کوچک، بودم، اهمیت یک سیستم چندجانبه کارآمد برای مدیریت امور بین‌الملل به شیوه‌ای عادلانه و پایدار را از نزدیک می‌دانم. اما به عنوان یک دانشگاهی که جهان‌بینی‌اش محکم بر واقع‌گرایی استوار است، همچنین متقاعد شده‌ام که سیستم چندجانبه بدون حمایت قدرت‌های بزرگ نمی‌تواند خود را حفظ کند. در حالی که مکتب لیبرالیسم در روابط بین‌الملل ادعا می‌کند که نهادها دارای قدرت عمل قابل توجهی هستند، واقع‌گرایی می‌گوید که سیستم چندجانبه، از جمله سطح مشارکت در نهادهای بین‌المللی و اثربخشی آنها، تا حد زیادی بازتاب‌دهنده توازن قدرت در سیستم بین‌المللی در هر زمان مشخص است.

در واقع، دوره تک‌قطبی ایالات متحده —یعنی دو دهه پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱، زمانی که ایالات متحده تنها قدرت بزرگ بی‌رقیب جهان بود— به احتمال زیاد اوج چندجانبه‌گرایی را نمایندگی می‌کرد. واشنگتن همیشه محافظ بی‌نقصی برای سیستم بین‌الملل نبود: به همه اشکال همکاری‌های بین‌المللی نپیوست، گاهی از موقعیت قدرتش در خاورمیانه و جاهای دیگر سوءاستفاده کرد، و سیاست‌هایش بیشتر تحت تأثیر منافع ملی بود تا نوع‌دوستی. با این حال، ایالات متحده در این دوره، با حمایت گسترده جهانی و داخلی از سیستم چندجانبه، تسهیل‌کننده‌ای بی‌سابقه برای همکاری‌های چندجانبه بود.

به طور خاص، سه عامل اصلی به این عصر طلایی چندجانبه‌گرایی کمک کردند.

اول و مهم‌تر از همه، ایالات متحده به اندازه‌ای قدرتمند بود که بتواند به سودهای مطلق برای کل سیستم جهانی فکر کند. ممکن است این یک پارادوکس به نظر برسد که تک‌قطبی، نه چندقطبی، بهترین حمایت را از همکاری‌های چندجانبه ارائه می‌دهد. با این حال، در بستر آنارشی بین‌المللی —که در آن هیچ پلیس جهانی برای مهار رفتار قدرت‌های بزرگ وجود ندارد— حضور دو یا چند قدرت به این معناست که هر یک نگران آن است که دیگری ممکن است از همکاری سود بیشتری ببرد و موقعیت قدرت نسبی خود را تقویت کند. هر قدرت بزرگی وابستگی متقابل با دیگر قدرت‌های بزرگ را منبع بالقوه آسیب‌پذیری می‌داند. در واقع، اینکه چگونه نگرانی‌ها درباره سودهای نسبی همکاری را محدود می‌کنند، یک گزاره اساسی در مکتب واقع‌گرایی است.

از آنجا که قدرت‌های بزرگ برای افزایش موقعیت قدرت خود نسبت به دیگر قدرت‌های بزرگ در سیستم، سیاست‌گذاری می‌کنند، انگیزه‌های آنها برای همکاری در سیستم‌های تک‌قطبی، دوقطبی و چندقطبی به طور قابل توجهی متفاوت است.

انتظار می‌رود سطح همکاری میان قدرت‌های بزرگ در ساختار قدرت دوقطبی کمترین باشد، جایی که دو قدرت بزرگ به دنبال به حداقل رساندن وابستگی متقابل خود هستند. این وضعیت به یک سیستم بین‌المللی قطبی‌شده حول دو بلوک منجر می‌شود، مانند رقابت ایالات متحده و شوروی در طول جنگ سرد. در آن دوران، سیستم چندجانبه به خوبی عمل می‌کرد، اما قطعاً جهانی نبود، زیرا اتحاد جماهیر شوروی و متحدانش در بخش‌های زیادی از آن دوره خارج از بخش عمده‌ای از سیستم چندجانبه باقی ماندند. برای مثال، جمهوری خلق چین تا اوایل دهه ۱۹۷۰ به سازمان ملل متحد پذیرفته نشد، و حتی بعدها به عضویت صندوق بین‌المللی پول (IMF) و بانک جهانی درآمد.

ساختارهای قدرت چندقطبی با سه یا چند قدرت بزرگ ممکن است کمتر از ساختارهای دوقطبی قطبی‌شده باشند، اما برای همکاری حتی نامناسب‌ترند. با توجه به اینکه قدرت‌های بزرگ عمدتاً از طریق ائتلاف با دیگر قدرت‌های بزرگ یکدیگر را متوازن می‌کنند (مانند اروپا در قرون ۱۹ و اوایل ۲۰)، همیشه این خطر وجود دارد که یک قدرت ائتلاف موجود را رها کرده و به ائتلاف دیگری بپیوندد. این امر به ویژه انگیزه برای اجرای سیاست‌های تجارت آزاد را کاهش می‌دهد، زیرا منافع مشترک تجارت، از جمله انتشار فناوری، در آن صورت به طرف مقابل خواهد رسید. در یک سیستم چندقطبی، قدرت‌های بزرگ با یکدیگر تجارت می‌کردند، اما دولت‌هایشان نقش پررنگی در هدایت جریان کالاها داشتند، مشابه با اینکه چگونه اختلافات قدرت‌های بزرگ مانع توسعه تجارت آزاد در دوره چندقطبی بین دو جنگ جهانی شد.

کنت والتز، پژوهشگر روابط بین‌الملل آمریکایی که پدر واقع‌گرایی ساختاری محسوب می‌شود، هرگز به تفصیل درباره ساختارهای قدرت تک‌قطبی ننوشت، اما مشاهدات مهمی درباره سودهای نسبی در برابر سودهای مطلق داشت. او ادعا کرد که در موارد شدید که یک کشور احساس امنیت بسیار زیادی می‌کند، جستجو برای سودهای مطلق ممکن است بر جستجوی معمول برای سودهای نسبی غلبه کند. سیستم تک‌قطبی چنین موردی بود، با ایالات متحده که به اندازه‌ی کافی امن بود تا کالاهای عمومی را برای تقریباً همه کشورها در سیستم فراهم کند، که منجر به سودهای مطلق برای همه طرف‌های درگیر شد. بالاتر از همه، ایالات متحده سخت تلاش کرد تا چین را در سازمان تجارت جهانی و دیگر رژیم‌های چندجانبه ادغام کند. واشنگتن منافع بلندمدت راه‌حل‌های چندجانبه —از جمله کاهش هزینه‌های تراکنش و افزایش ثبات بین‌المللی— را به راه‌حل‌های کوتاه‌مدت و شکننده‌تر، مانند اجبار آشکار، ترجیح داد.

عامل دوم پشت عصر طلایی چندجانبه‌گرایی، ماهیت ایالات متحده به عنوان یک لویتان لیبرال بود. هرچقدر که واقع‌گرایی با تمرکز بر ساختارهای قدرت محض می‌تواند توضیح دهد، اینها تنها متغیرهایی نیستند که دامنه همکاری‌های چندجانبه را تعیین می‌کنند. در واقع، نوشته‌های پژوهشگران تأثیرگذار واقع‌گرایی مانند ای. اچ. کار (۱۸۹۲-۱۹۸۲) و هانس مورگنتا (۱۹۰۴-۱۹۸۰) نشان می‌دهد که حتی پانتئون واقع‌گرایی نیز جایی برای عوامل داخلی مانند حمایت از قانون و اخلاق دارد. یک قدرت بزرگ مسلط، اگر یک دیکتاتوری با اندیشه تسخیر بود، به احتمال زیاد سیستم چندجانبه را تضعیف می‌کرد، اما ایالات متحده قهرمان دموکراسی، اقتصاد بازار و تجارت آزاد بود. ایالات متحده بارها تغییر رژیم را دنبال کرده و به طور نظامی در کشورهای دیگر مداخله کرده است، اما هرگز سرزمینی را تسخیر نکرد. ترویج دموکراسی و ارزش‌های لیبرال توسط واشنگتن همیشه در پایتخت‌های سراسر جهان مورد استقبال قرار نمی‌گرفت، و حمایت ایالات متحده از این ارزش‌ها اغلب انتخابی بود. برخی استدلال کرده‌اند که رویاهای لیبرال محکوم به شکست بودند و با اهداف و نیات قدرت سخت در تضاد قرار داشتند، اما هر چنین استدلالی باید جایگزین‌های محتمل را در نظر بگیرد. یک لویتان انزواطلب، اقتدارگرا یا ناسیونالیست دیگر ممکن بود بار سنگین‌تری بر همکاری بین‌المللی و چندجانبه‌گرایی باشد.

سوم، منشأ ساختار قدرت تک‌قطبی ایالات متحده سهم قابل توجهی در باور به راه‌حل‌های چندجانبه داشت. در طول جنگ سرد، کاملاً آشکار بود که بلوک غربی تحت رهبری ایالات متحده —که حول نهادهای چندجانبه از جمله ناتو، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، گروه هفت (G-7)، صندوق بین‌المللی پول (IMF) و موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت (سلف سازمان تجارت جهانی)— ساخته شده بود، رشد اقتصادی بالاتر و استانداردهای زندگی بهتری را برای شهروندان خود نسبت به بلوک شوروی، که با اشغال و اجبار در کنار هم نگه داشته شده بود، فراهم می‌کرد. بنابراین، هنگامی که ایالات متحده در رقابت جنگ سرد پیروز شد، هم حمایت داخلی و هم بین‌المللی برای ادغام کشورهای بیشتر در یک سیستم چندجانبه موفق و کارآمد پس از جنگ جهانی دوم وجود داشت. برای مثال، چین نیز مشتاق پیوستن به آن سیستم بود.

اساساً، ساختار قدرت بین‌المللی تغییر کرده است. جایگزینی تک‌قطبی ایالات متحده با یک سیستم دوقطبی ایالات متحده-چین، باعث شده است تا واشنگتن و پکن هر دو به سودهای نسبی در مقابل یکدیگر توجه بیشتری کنند —که این به ضرر همکاری‌های چندجانبه است. یکی از پیامدهای مهم این تغییر، گذار واشنگتن از تعامل اقتصادی با چین به سیاست تعرفه‌ای و کاهش ریسک است. دیگری، تغییر چشم‌انداز ژئوپلیتیکی است. در حالی که روسیه در اوکراین جنگ به راه انداخته و هر ابتکار عمل در سازمان ملل مرتبط با اوکراین را مسدود می‌کند، به نظر می‌رسد ایالات متحده قادر نیست تصمیم بگیرد که آیا از روسیه حمایت کند یا از اوکراین، و همچنین درباره تعهدات امنیتی ناتو تردید ایجاد کرده و آشکارا با ایده الحاق گرینلند بازی می‌کند. چین برای تقویت موقعیت خود در برابر ایالات متحده از روسیه حمایت می‌کند، در حالی که هند به همکاری با روسیه ادامه می‌دهد تا مانع از وابستگی بیش از حد آن به چین شود.

سرانجام، در حالی که سیستم تک‌قطبی ایالات متحده از همان ابتدا به چندجانبه‌گرایی اعتقاد داشت، تغییر کنونی از تک‌قطبی ایالات متحده به دوقطبی منجر به ذهنیت نامطلوب‌تری شده است. مهم‌تر از همه، دولت ترامپ بر این باور است که سیستم چندجانبه علیه ایالات متحده عمل می‌کند، اما خصومت دونالد ترامپ، رئیس جمهور آمریکا، با چندجانبه‌گرایی تنها بخشی از موج گسترده‌تری در کشورهای غربی در سال‌های اخیر است. برگزیت نمونه بارز دیگری از این روند است، همچنین محبوبیت روزافزون احزاب یوروستیک و ناسیونالیست در سراسر اروپا.

گرچه نتیجه‌گیری کاملاً قابل بحث است، اما روایتی در میان بسیاری از آمریکایی‌ها و اروپایی‌ها در حال شکل‌گیری است که جهانی‌شدن را مقصر مشکلات اقتصادی خود می‌دانند. همچنین، چین، با وجود اینکه بزرگترین برنده جهانی‌شدن در دوره تک‌قطبی ایالات متحده بود، همچنان دیدگاه منفی نسبت به جنبه‌های کلیدی سیستم چندجانبه، از جمله رژیم حقوق بشر، دارد و توجه زیادی به نهادهای جایگزین مانند سازمان همکاری شانگهای, بریکس، و بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت آسیا که به سمت پکن گرایش دارند، نشان می‌دهد.

علاوه بر این، ناسیونالیسم در ایالات متحده، اروپا، چین، هند و روسیه در حال افزایش است. رژیم‌های ناسیونالیست معمولاً نگرانی‌های عمیق‌تری نسبت به نفوذ نهادهای جهانی نسبت به دولت‌های دموکراتیک دارند.

فروپاشی کنونی سیستم چندجانبه نباید غافلگیرکننده باشد. سال‌هاست که دانشگاهیان و مفسران درباره شکل نظم جهانی پساآمریکایی بحث کرده‌اند. جان آیکنبری، پژوهشگر روابط بین‌الملل دانشگاه پرینستون و یکی از قوی‌ترین مدافعان بین‌الملل‌گرایی لیبرال، یک دهه پیش هشدار داد که لحظه چندجانبه‌گرایی در حال پایان یافتن است. امروز، شرایط برای یک سیستم چندجانبه قوی حتی بدتر از زمانی است که آیکنبری می‌نوشت.

ایده‌ها برای بهبود سیستم چندجانبه کم نیست، اما بیشتر آنها شامل مشارکت بیشتر بازیگران غیردولتی و صدایی قوی‌تر برای جنوب جهانی است. طبیعی است که قدرت‌های بزرگی مانند هند و برزیل خواهان نقش بیشتری در سیستم چندجانبه باشند؛ در واقع، بحث علیه نمایندگی عادلانه‌تر و منصفانه‌تر در سیستمی که حداقل در تئوری قرار است به نفع همه باشد، دشوار است. با این حال، سیستم بین‌المللی دولت‌ها به همان شیوه دموکراسی داخلی عمل نمی‌کند. کثرت‌گرایی ممکن است پیش‌شرط دموکراسی باشد، اما توزیع چندقطبی قدرت نویدبخش جهانی چندجانبه‌تر نیست. افزایش تعداد کشورها در شورای امنیت سازمان ملل ممکن است مشروعیت آن را افزایش دهد اما لزوماً نفوذ آن را بیشتر نمی‌کند. منافع ملی و اقدامات قدرت‌های بزرگ توسط عواملی غیر از اینکه چه کسی در یک نهاد چندجانبه حضور دارد، هدایت می‌شوند.

دو نکته نهایی در مورد اینکه از اینجا به کجا می‌رویم: اول، وقت آن است که بپذیریم عصر طلایی چندجانبه‌گرایی به طور برگشت‌ناپذیری به پایان رسیده است. نه چین و نه ایالات متحده علاقه‌ای به نجات بیش از آن بخش‌هایی ندارند که به نفع کشورهای خودشان است. نه اروپای دوستدار چندجانبه‌گرایی، نه آمریکای پساترامپ که همکاری‌جوتر باشد، و نه جهانی چندقطبی‌تر با صدایی قوی‌تر برای جنوب جهانی، قادر به احیای آن نخواهند بود.

دوم، یک سیستم چندجانبه ضعیف‌تر و ناقص‌تر همچنان ارزش جنگیدن را دارد —فقط به این دلیل که جایگزین آن حتی بدتر است. اما سیستم چندجانبه آینده احتمالاً پراکنده‌تر خواهد بود، جایی که گروه‌های کوچکی از کشورهای هم‌فکر —که اصطلاحاً «چندجانبه‌های کوچک» نامیده می‌شوند— برای حل مشکلات خاص به هم می‌پیوندند. این گروه‌ها گاهی با ارزش‌های مشترک و بیشتر اوقات با چالش‌های مشترک هدایت خواهند شد —که امروز در جهان قطعاً کمبودی از آنها وجود ندارد.