ریچارد نف، پژوهشگر ارشد در مرکز سیاست انرژی جهانی دانشگاه کلمبیا و پژوهشگر وابسته برنشتاین در موسسه واشنگتن برای سیاست خاور نزدیک است. او در دولت بایدن به عنوان معاون نماینده ویژه در امور ایران و در دولت اوباما در شورای امنیت ملی و وزارت خارجه خدمت کرده است.
از میان تمامی اقدامات سیاست خارجی دونالد ترامپ، رئیس جمهور آمریکا، که برخلاف اجماع عمومی بوده است، تعداد کمی به اندازه احیای مذاکرات هسته‌ای با ایران غافلگیرکننده بودند. ترامپ، در سال ۲۰۱۸، ایالات متحده را از توافق هسته‌ای ۲۰۱۵ که به عنوان برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) شناخته می‌شود، خارج کرد. و پس از چهار سال که دولت بایدن در مذاکره برای توافقی جایگزین برجام ناکام ماند، چشم‌انداز یک توافق جدید کمرنگ به نظر می‌رسید. در عوض، در طول این هفت سال فاصله، ایران به اندازه کافی اورانیوم غنی‌شده نزدیک به درجه تسلیحاتی برای چندین کلاهک تولید کرد.
با این حال، علی‌رغم تاریخ دشمنی بین تهران و واشنگتن، از زمان بازگشت ترامپ به کاخ سفید، علاقه متقابل و پایداری برای توافق از سوی هر دو طرف دیده می‌شود. در طول چندین دور مذاکره، دو طرف حتی چارچوب‌های احتمالی را ترسیم کرده‌اند. هر دو انگیزه روشنی برای انجام توافق دارند. دولت ترامپ خواهان بازگرداندن ثبات استراتژیک به خاورمیانه است و ترامپ شخصاً در تقویت تصویر خود به عنوان یک معامله‌گر سرمایه‌گذاری کرده است. ایران که همچنان تحت رژیم تحریم‌های آمریکا رنج می‌برد، خواهان کاهش دائمی فشارهای اقتصادی و توقف خصومت‌ها پس از تضعیف بسیاری از نیروهای نیابتی خود است.
اما با وجود اینکه ترامپ گفته است که می‌خواهد مسئله هسته‌ای را به سرعت حل کند و اصرار دارد که توافق نزدیک است، مسائل اصلی و دیرینه بین دو طرف احتمالاً این روند را با مشکل مواجه خواهد کرد. نگرانی‌های آمریکا در مورد برنامه غنی‌سازی ایران و تأمین مالی نیروهای نیابتی آن، نقطه اختلافی باقی خواهد ماند؛ همچنین بی‌میلی ایران به کاهش برنامه هسته‌ای خود و نگرانی‌های آن در مورد دوام هرگونه توافق آمریکا، با توجه به اینکه ترامپ توافق قبلی را شکست. سخت خواهد بود که ایران به اندازه‌ای امتیاز دهد که توافق هسته‌ای برای ایالات متحده ارزشمند باشد، بدون اینکه از خطوط قرمز خود تهران عبور کند.
حتی توافقی با شرایط مطلوب برای ایالات متحده نیز خطراتی خواهد داشت و هر توافقی نیازمند امتیازات ناخوشایند از هر دو طرف است. اما توافقی که نظارت گسترده‌ای بر سایت‌های هسته‌ای اعلام‌شده و اعلام‌نشده ایران اعطا کند و غنی‌سازی اورانیوم را محدود کند، در ازای کاهش برخی تحریم‌ها، می‌تواند مزایای برجام را بازگرداند. اگر با دقت مذاکره شود و زمان کافی برای نشان دادن نتایج به آن داده شود، چنین توافقی می‌تواند بخشی از آسیب‌های ناشی از خروج واشنگتن از توافق اصلی را جبران کند، از بحران در کوتاه‌مدت جلوگیری کند، و پایه‌ای برای ایجاد ثبات منطقه‌ای در آینده ایجاد کند.
علائم خروج
برجام که توسط دولت اوباما مذاکره و در تابستان ۲۰۱۵ امضا شد، محدودیت‌های مهمی بر برنامه هسته‌ای ایران اعمال کرد. این توافق غنی‌سازی اورانیوم و سایر فعالیت‌های هسته‌ای را مجاز می‌دانست، اما تحت محدودیت‌های سخت‌گیرانه و نظارت بین‌المللی تشدیدشده. طبق این توافق، ایران قرار بود برای آینده قابل پیش‌بینی حداقل یک سال با دستیابی به سلاح هسته‌ای فاصله داشته باشد. اگرچه برخی عناصر برجام زمان‌بندی‌شده بودند و در نقاط مختلف طی دو دهه آینده منقضی می‌شدند، ایران در سال ۲۰۳۰ با تقریباً همان برنامه هسته‌ای که در سال ۲۰۱۵ داشت، از مهم‌ترین محدودیت‌های توافق خارج می‌شد.
این توافق، اما منتقدان زیادی داشت. بسیاری از تندروها، به ویژه در حزب جمهوری‌خواه، استدلال می‌کردند که عدم عقب‌نشینی پیشرفت هسته‌ای ایران در این توافق به این معنی است که تهران صبور همچنان راهی برای بمب دارد. آنها می‌گفتند بهتر است واشنگتن زودتر با بحران هسته‌ای مواجه شود، زمانی که اقتصاد ایران هنوز از تحریم‌های تحت رهبری آمریکا در حال رنج بود، تا پس از سال‌ها کاهش فشار. این منتقدان مخاطبان پذیرا در ترامپ یافتند، که در ماه مه ۲۰۱۸ از برجام خارج شد و ایران را بر آن داشت تا تحقیق و توسعه سانتریفیوژها را از سر گیرد و فعالیت‌های غنی‌سازی را در ماه مه ۲۰۱۹ گسترش دهد.
رئیس‌جمهور جو بایدن در طول دولتش تلاش کرد تا برای بازگشت به برجام مذاکره کند. اما رهبران ایران، با ترس از انتخاب مجدد ترامپ، به اینکه بایدن بتواند یک توافق پایدار ارائه دهد، اعتماد نداشتند. هنگامی که مذاکرات بین ایالات متحده و ایران به بن‌بست رسید، دولت بایدن از پیگیری یک توافق کاملاً جدید خودداری کرد و به جای آن تصمیم گرفت از تشدید تنش‌ها اجتناب کند. ناکامی هر دو دولت آمریکا در ارائه جایگزینی برای توافق ۲۰۱۵، با اخباری مبنی بر اینکه ایران تنها چند روز تا تولید اولین مواد لازم برای ساخت سلاح هسته‌ای فاصله دارد، اگر چنین تصمیمی بگیرد، بیشتر برجسته شده است.
بخش‌هایی از رژیم بازرسی برجام وجود دارد که به اندازه کافی پیش نرفته بود.
خوشبختانه، عناصری از برجام هنوز می‌توانند در توافقی که می‌تواند حمایت دو حزبی را جلب کند، به کار گرفته شوند. مهم‌ترین آنها ابزارهای شفافیت توافق اصلی است. اگرچه بخش عمده‌ای از بحث‌های دیپلماتیک و عمومی در مورد یک توافق بر آینده برنامه غنی‌سازی ایران متمرکز بوده است، بازرسی‌های بین‌المللی، با استفاده از جدیدترین تکنیک‌ها و تجهیزات، عنصر اساسی است که هر توافقی باید بر محور آن ساختار یابد. ایران باید به آژانس بین‌المللی انرژی اتمی دسترسی دهد تا بتواند ارزیابی کند که برنامه هسته‌ای آن صلح‌آمیز است یا به سمت تولید تسلیحات حرکت می‌کند. بدون بازرسی‌ها و شفافیت افزایش‌یافته، هیچ توافقی—چه نیازمند برچیدن برنامه هسته‌ای ایران باشد یا نباشد—دوام نخواهد آورد. در نتیجه، ایالات متحده باید اولویت را بر آن قرار دهد که ایران با شدیدترین رژیم بازرسی ممکن، در سایت‌های اعلام‌شده و اعلام‌نشده، موافقت کند. اگر ایران به طور کامل استاندارد فعلی توافق پادمان آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را رعایت نکند و پروتکل الحاقی آن را که مجموعه‌ای از قوانین آژانس است و در سال ۱۹۹۴ در واکنش به افشاگری‌ها در مورد برنامه هسته‌ای عراق تدوین شد، نپذیرد، واشنگتن باید از مذاکرات خارج شود.
ایالات متحده همچنین باید از ایران بخواهد که سازوکارهای شفافیت برجام مربوط به سانتریفیوژها و ذخایر اورانیوم را بپذیرد. این سازوکارها به جامعه بین‌المللی بینشی در مورد مکان و تعداد سانتریفیوژهای ایران (هم تکمیل‌شده و هم به عنوان قطعات تولیدی)، و همچنین مقدار اورانیوم آن می‌داد. بدون این شفافیت، ایران به راحتی می‌تواند یک برنامه هسته‌ای پنهان توسعه دهد، حتی در حالی که علناً بر نیت‌های صلح‌آمیز خود اصرار دارد. هفت سال پس از خروج ایالات متحده از برجام، ایران سانتریفیوژهای پیشرفتهای ساخته است که به طور دائمی زمان گریز هسته‌ای آن را کاهش داده است. همچنین قادر به ساخت یک کارخانه غنی‌سازی مخفی با نشانه‌های کوچکتر است که کشف آن دشوارتر و، به دلیل تلاش‌هایش برای دفن و مستحکم کردن این تأسیسات، تخریب آن سخت‌تر خواهد بود. بدتر از آن، پس از حملات به زیرساخت‌های مرتبط با سانتریفیوژ در سال ۲۰۲۱، ایران دسترسی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به قطعات سانتریفیوژ که دولت تولید می‌کند و اطلاعات در مورد محل ذخیره‌سازی آنها را متوقف کرد. حتی اگر توافقی بین ایران و ایالات متحده تأسیسات غنی‌سازی اعلام‌شده ایران را حذف کند، بدون اعلامیه‌های جامع و بازرسی‌هایی که بر خط تولید سانتریفیوژ کشور تمرکز دارند، تهران همچنان می‌تواند به طور مخفیانه هسته‌ای شود. بازگرداندن حقوق بازرسی برجام گام بلندی در اصلاح این مشکل خواهد بود.
البته، بخش‌هایی از رژیم بازرسی برجام وجود دارد که به اندازه کافی پیش نرفته بود و یک توافق جدید باید آنها را تقویت کند. به عنوان مثال، یک توافق جدید باید به چالش تسلیحاتی کردن هسته‌ای مستقیم‌تر از برجام بپردازد. در بخش T توافق اصلی، ایران موافقت کرد که در کارهای مربوط به تسلیحاتی کردن هسته‌ای یا با برخی فناوری‌هایی که می‌توانند این امکان را فراهم کنند، درگیر نشود، اما تهران ملزم به اعلام تجهیزات موجودی که می‌توانست در فرآیند تسلیحاتی استفاده شود یا ارائه دسترسی روتین به آنها به آژانس نبود. در نتیجه، راستی‌آزمانی بسیار دشوار بود. اگرچه ایالات متحده مجبور شد این شرط ضعیف‌تر را در سال ۲۰۱۵ بپذیرد، زمان تغییر کرده است. پس از اینکه اسرائیل اسنادی را از آرشیو هسته‌ای ایران در سال ۲۰۱۸ به دست آورد و عمومی کرد، بازرسان آژانس سایت‌های جدیدی را کشف کردند که ایران در گذشته در آنها بر روی تسلیحات کار کرده بود. از آن زمان، گزارش‌های دولت آمریکا نشان می‌دهد که ایران همچنان در کارهای دوگانه استفاده مرتبط با تسلیحات مشغول است. رهبران ایران اکنون به طور مکرر ایده تولید سلاح هسته‌ای را در صورت لزوم مطرح می‌کنند. بنابراین، یک توافق باید از ایران بخواهد هرگونه تجهیزات یا مواد مرتبط با تسلیحاتی کردن هسته‌ای را طبق تعریف گروه تأمین‌کنندگان هسته‌ای اعلام کند. این توافق همچنین باید از تهران بخواهد که به آژانس اجازه دهد چگونگی استفاده از تجهیزات و مواد هسته‌ای ایران را راستی‌آزمانی کند، با این درک روشن که اگر بازرسان آژانس در هر زمانی با مانع مواجه شوند، واشنگتن حق خواهد داشت که توافق را لغو کند. این باید شامل، به طور صریح، دسترسی به سایت‌های نظامی باشد.
غنی‌شده را غرق کنید
شفافیت بین‌المللی شرط لازم برای هر توافق هسته‌ای جدید است. اما به تنهایی کافی نیست. ایالات متحده همچنین باید تغییراتی را در خود برنامه هسته‌ای ایران مطالبه کند.
برخی تغییرات باید برای ایران آسان باشد که بپذیرد. در برجام، ایران اساساً موافقت کرد که هرگونه گزینه کوتاه‌مدت برای بمب پلوتونیومی را با تغییر راکتور خود که قادر به تولید پلوتونیوم با قابلیت استفاده در تسلیحات است، و خودداری از هرگونه کار بازفرآوری سوخت مصرف‌شده، پایان دهد.
اما تغییرات دیگر، به ویژه در برنامه غنی‌سازی اورانیوم ایران، برای تهران سخت‌تر خواهد بود که بپذیرد. تا حدی، پیشرفت هسته‌ای ایران از ماه مه ۲۰۱۸، برخی از محدودیت‌های به دست آمده در برجام را بی‌اثر کرده است. در طول آن مذاکرات، ایالات متحده با سانتریفیوژ نسل اول ایران سر و کار داشت. این ماشینی شبیه به اولین خودروی یک نوجوان بود: قادر به رساندن کاربر به مقصد، اما نه به طور کارآمد. محدود کردن تحقیق و توسعه سانتریفیوژ در سال ۲۰۱۵ یک پیروزی مهم برای ایالات متحده بود. امروز، اما ایران می‌تواند با تعداد کمتری از سانتریفیوژها کارهای بیشتری انجام دهد.
ایران می‌تواند با برچیدن کامل برنامه غنی‌سازی خود، تحت راستی‌آزمایی بین‌المللی، به بقیه جهان اطمینان دهد که قصد ساخت مخفیانه سلاح را ندارد، که این امر کشف پروژه‌های مخفی را آسان‌تر می‌کند. با توجه به توافق تهران با روسیه برای تأمین سوخت راکتور هسته‌ای بوشهر ایران، و در غیاب راکتورهای آتی که نیازمند تأمین داخلی سوخت اورانیوم غنی‌شده باشند، برنامه هسته‌ای فعلی ایران ارزش اقتصادی ناچیزی دارد. و اگرچه دولت ترامپ persistently misstates چرا کشورها اورانیوم غنی می‌کنند (چندین کشور این کار را برای انرژی انجام می‌دهند، نه برای برنامه‌های تسلیحاتی)، ایران می‌تواند منابع بیشتری از اورانیوم غنی‌شده را در سطح بین‌المللی بیابد، در صورت لزوم.
در نهایت، واشنگتن ممکن است مجبور شود با مقداری ریسک زندگی کند.
ایران مدت‌هاست که اصرار دارد برنامه غنی‌سازی خود را برچیدن نخواهد کرد، علی‌رغم تمام فشارها، تهدیدها و درخواست‌های دیپلماتیک از سوی ایالات متحده و شرکایش، با ادعای اینکه بیش از حد – سیاسی، اقتصادی و اجتماعی – برای دست کشیدن از آن سرمایه‌گذاری کرده است. اورانیوم غنی‌شده همچنین بهترین گزینه ایران است اگر تهران بخواهد گزینه سلاح هسته‌ای در آینده را حفظ کند.
پیشنهادات پیچیده‌ای برای دور زدن این مسئله – چه با تأسیس یک شرکت مشترک غنی‌سازی بین ایران و عربستان سعودی؛ کنسرسیومی با سایر کشورهای خاورمیانه؛ تطبیق محدودیت‌های شدید بر غنی‌سازی اورانیوم ایران با ساخت راکتورهای آن؛ یا انجام ترتیبات تأمین سوخت عجیب و غریب که ایران را ملزم به تبدیل اورانیوم خود به گاز، صادرات آن برای غنی‌سازی در جای دیگر، و سپس واردات مجدد آن می‌کند – ممکن است در نهایت هزاران سانتریفیوژ را در اختیار ایران باقی بگذارند. این پیشنهادات همچنین می‌توانند جمعیتی از ناظران بین‌المللی در سایت‌های هسته‌ای ایران ایجاد کنند که می‌توانند به عنوان سپر انسانی بالفعل عمل کرده و در صورت تولید سلاح‌های غیرقانونی توسط ایران، از حمله بین‌المللی جلوگیری کنند.
طرفین مذاکره کننده می‌توانند ترتیبات عملی‌تری را ایجاد کنند. اما در نهایت، واشنگتن ممکن است مجبور شود با مقداری ریسک زندگی کند. با این حال، توافقی در مورد غنی‌سازی اورانیوم هدف مهمی را برای هر دو دولت ترامپ و تهران دنبال خواهد کرد: ایالات متحده می‌تواند مقداری غنی‌سازی توسط ایران را بپذیرد در حالی که محدودیت‌ها را تقویت می‌کند، و ایران می‌تواند آن محدودیت‌ها را بپذیرد بدون اینکه به نظر برسد کاملاً تسلیم دشمن قسم‌خورده خود شده است.
پول بیشتر، مشکلات بیشتر
اشتهاي ايران براي دريافت تخفيف‌هاي تحريمي بيشتر از آنچه در برجام ارائه شده بود، فضايي براي مذاكره ايجاد مي‌كند. بنابراين، ايالات متحده بايد چارچوب تخفيف تحريمي خود را بر اساس مقياسي متغيير بنا كند كه تخفيف را به محدوديت‌هاي غني‌سازي داخلي گره بزند.
اگر، به عنوان مثال، ایالات متحده بر توقف طولانی‌مدت یا دائمی غنی‌سازی اورانیوم در ایران اصرار ورزد، می‌تواند به تهران نه تنها وعده تخفیف از تحریم‌های ثانویه (که خارجیانی را که با ایران تجارت می‌کنند مجازات می‌کنند) بلکه پایان برخی عناصر تحریم آمریکا را نیز بدهد. این توافق، به عنوان مثال، ممکن است تحریم‌ها بر تجارت در پروژه‌های تولید تجاری و انرژی را لغو کند، در حالی که آنها را بر فناوری نظامی یا دوگانه استفاده، فعالیت‌های سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و نیروهای نیابتی ایران حفظ کند. این اقدام جسورانه‌ای خواهد بود، شبیه به تصمیم ترامپ برای تعلیق تمامی تحریم‌های آمریکا بر سوریه به امید اینکه دولت جدید سوریه به وعده‌های خود در زمینه فراگیری و اصلاحات عمل کند. دولت ترامپ از انعطاف‌پذیری سیاسی بیشتری برای ارائه چنین پیشنهادی نسبت به دولت‌های اوباما یا بایدن برخوردار است، به لطف احترام حزب جمهوری‌خواه به ابتکارات سیاست خارجی ترامپ.
ایران از کاهش قابل توجه تحریم‌ها چیزهای زیادی به دست خواهد آورد. تحریم‌های آمریکا اقتصاد ایران را فلج کرده و توانایی آن برای تجارت یا بانکداری بین‌المللی را محدود کرده و صنایع و زیرساخت‌های کلیدی آن را تضعیف کرده است. این تحریم‌ها حفظ جریان برق و گاز طبیعی را دشوار کرده و به شدت به پایه صنعتی ایران آسیب رسانده است. بنابراین، کاهش تحریم‌ها، ظرفیت تولید ایران را افزایش داده و آن را به روی سرمایه‌گذاری خارجی مالی و فناوری لازم برای خروج کشور از وضعیت بحرانی باز خواهد کرد.
با این حال، حتی کاهش محدود تحریم‌ها نیز به قیمت سایر تلاش‌های ایالات متحده برای مقابله با نفوذ ایران در خاورمیانه خواهد بود. ایران از بخشی از درآمدهای جدید برای کمک به بازسازی "محور مقاومت" خود استفاده خواهد کرد که طی ۱۸ ماه گذشته توسط اسرائیل ضربه خورده است. همچنین می‌تواند قابلیت‌های اقدام مخفیانه و پایگاه‌های نظامی داخلی خود، از جمله برنامه‌های موشکی و نیروهای دریایی خود (که می‌توانند برای آزار کشتی‌رانی در سراسر منطقه استفاده شوند) را تقویت کند. اگرچه تحریم‌های آمریکا پس از برجام مانع از تأمین مالی نیروهای نیابتی ایران نشده‌اند که با اندک منابع کارهای زیادی انجام می‌دهند، ایالات متحده باید این احتمال را بپذیرد که کاهش تحریم‌ها متناسب با امتیازات قابل توجه ایران می‌تواند منجر به تسلیح مجدد سازمان‌هایی شود که برای برچیدن آنها سخت جنگیده است.
برای اجتناب از این پیامد، ایالات متحده باید اصرار کند که هر توافقی با ایران شامل محدودیت‌هایی بر صادرات یا استقرار موشک‌ها، پهپادها و سایر وسایل حمله دوربرد توسط تهران در خارج از قلمرو آن باشد. همچنین می‌تواند از ایران بخواهد که در امور داخلی کشورهای دیگر منطقه دخالت نکند. ایران تقریباً قطعاً به چنین تعهدی احترام نخواهد گذاشت، اما نقض‌های آتی می‌تواند به عنوان توجیهی برای پاسخ‌های آتی عمل کند.
خوب عمل کردن
از زمان خروج ایالات متحده از برجام، پیشرفتهای هسته‌ای ایران قابل توجه و خطرناک بوده است. تهران اکنون در آستانه تبدیل شدن به یک کشور دارای سلاح هسته‌ای قرار دارد و با نابودی بخش عمده‌ای از نیروهای نیابتی خود، ممکن است احساس کند چاره‌ای جز عبور از این آستانه ندارد. برای دهه‌ها، سیاست آمریکا تحت دولت‌های دموکرات و جمهوری‌خواه به درستی با هدف جلوگیری از این احتمال، در صورت لزوم با استفاده از زور، دنبال شده است. اکنون، واشنگتن به لحظه حقیقت نزدیک می‌شود.