اگر یک چیز باشد که روسای جمهور هر دو حزب بر سر آن توافق دارند، آن این است که دفتر بودجه کنگره (CBO) برای آنها دردسر ایجاد می‌کند.
هر بار که کنگره فرآیند آشتی بودجه‌ای را طی می‌کند—که به طور فزاینده‌ای به روشی تبدیل شده است که روسای جمهور از طریق آن اولویت‌های قانونی را پیش می‌برند، زیرا از فیلبستر جلوگیری می‌کند—آنها باید با «امتیازدهی» CBO به اقدامات مختلف سروکار داشته باشند. برآورد هزینه‌ها بسیار حیاتی هستند: آنها به واکنش سیاسی به بندهای مختلف دامن می‌زنند و می‌توانند تعیین‌کننده بقای ردیف‌های بودجه باشند. CBO همچنین به پارلمانتاریست کمک می‌کند تا مشخص کند آیا اقدامات خاصی با قوانین آشتی مطابقت دارند یا خیر. به عنوان مثال، بر اساس قانون «برد» که به نام سناتور فقید رابرت برد نامگذاری شده است، اقدامات گنجانده شده نباید تأثیر بودجه‌ای داشته باشند یا به تامین اجتماعی (Social Security) مربوط شوند. از آنجا که CBO یک نهاد غیرحزبی بوده و باقی مانده است، یکی از معدود مکان‌هایی است که روسای جمهور نمی‌توانند بر مقامات برای اتخاذ تصمیماتی مطابق با برنامه‌های خود فشار بیاورند.
CBO مشکلات زیادی را برای رئیس‌جمهور دونالد ترامپ و جمهوری‌خواهان کنگره، به ویژه با آخرین لایحه آشتی آنها، ایجاد کرده است. CBO پیامدهای بودجه‌شکنانه و سرسام‌آور لایحه‌ای را که ترامپ به عنوان هدیه خود به آمریکا در 4 جولای امضا کرد، فاش کرده است. برای تمدید کاهش مالیات‌های سال 2017 ترامپ —که به طور نامتناسب به آمریکایی‌های با درآمد بالا سود می‌رساند— قانون «یک لایحه بزرگ و زیبا» (One Big Beautiful Bill Act) مبلغ هنگفت 3.3 تریلیون دلار به بدهی ملی اضافه خواهد کرد. مالیات‌دهندگان دهه‌ها بار این قانون را بر دوش خواهند کشید. به محض اینکه CBO ارزیابی خود را به مردم ارائه کرد، مایک جانسون، رئیس مجلس نمایندگان، آن را به دلیل اینکه «توسط دموکرات‌ها اداره می‌شود» مورد انتقاد قرار داد. به قول معروف، هرچه اوضاع بیشتر تغییر می‌کند، بیشتر به حال خود باقی می‌ماند.
بنابراین، CBO چیست و از کجا آمده است؟ و آیا این نهاد، که از اساس غیرحزبی و متخصص‌محور طراحی شده است، می‌تواند در این دوران قطبی‌شده دوام بیاورد؟
کنگره «قانون کنترل بودجه و توقیف کنگره» (Congressional Budget and Impoundment Control Act) را تصویب کرد. رئیس‌جمهور ریچارد نیکسون، که در آستانه استعفا بود، این لایحه را امضا کرد، علیرغم اینکه اصلاحات عمدتاً با هدف مهار سوءاستفاده از قدرت اجرایی که تحت رهبری او رخ داده بود، انجام شده بود. قبل از این اصلاحات، کنگره فرآیند استاندارد شده‌ای برای تصمیم‌گیری در مورد تخصیص اعتبارات و مالیات نداشت و همچنین منبعی از تخصص مستقل در اختیار نداشت. کمیته‌های مختلف همگی در مذاکرات شرکت می‌کردند.
آن قانون شامل تعدادی تدابیر مهم بود که فرآیند بودجه fragmented (تکه‌تکه) را در کنگره یکپارچه کرد. اصلاح‌طلبان می‌گفتند که توانایی تصمیم‌گیری به روشی کارآمدتر، مانع از ادامه تسلط کاخ سفید بر بحث‌های بودجه فدرال خواهد شد. کمیته‌های بودجه در هر دو مجلس ایجاد شدند و فرآیند آشتی که اکنون آشناست، ساختاری فراتر از تصمیمات پراکنده کمیته‌ای ارائه داد (و فیلبستر را ممنوع کرد). علاوه بر این، این قانون توانایی روسای جمهور برای توقیف بودجه را محدود کرد.
با این حال، یک بخش از این اصلاحات، پیامدهای عظیمی داشت: تأسیس دفتر بودجه کنگره (CBO). هدف CBO ارائه همان نوع تخصص غیرحزبی به مجلس نمایندگان و سنا بود که قوه مجریه با دفتر مدیریت و بودجه (OMB) از آن برخوردار بود. به دلیل استفاده تهاجمی نیکسون از قدرت ریاست‌جمهوری، احساس فزاینده‌ای وجود داشت که «اطلاعاتی که از [OMB] می‌آمد قابل اعتماد نیست زیرا توسط نیکسون کنترل می‌شد»، همانطور که فیلیپ جی. جویس در کتاب خود «دفتر بودجه کنگره: اعداد صادقانه، قدرت و سیاست‌گذاری» می‌نویسد. هدف از این دفتر جدید ارائه «اطلاعات عینی و بی‌طرفانه» به اعضای کمیته‌های بودجه مجلس نمایندگان و سنا در مورد آنچه به آن رأی می‌دادند، بود.
کنگره CBO را در عصری تأسیس کرد که تخصص هنوز احترام زیادی داشت. دولت فدرال از دهه 1950 منابع عظیمی را به تحقیقات سرازیر کرده بود. با ورود نسل انفجار جمعیت به آموزش عالی، ثبت نام در سراسر کشور افزایش یافت. مهمتر از همه، از اوایل قرن بیستم، فرهنگ ملی تمایل داشت که بپذیرد دانش تخصصی، با تمام محدودیت‌هایش، توانایی دولت، کسب‌وکار و شهروندان را برای اتخاذ بهترین تصمیمات ممکن افزایش می‌دهد. حتی در سطح شخصی، مزایای متخصصان—از روانشناسان گرفته تا مشاوران مالی—حمایت عمومی را به دست آورده بود.
CBO به طور رسمی در فوریه 1975 تحت رهبری اقتصاددان آلیس ریولین آغاز به کار کرد. یکی از اولین تصمیمات مهم ریولین این بود که CBO توصیه‌های سیاستی ارائه نخواهد داد. ریولین استدلال کرد که این کار نگرانی‌ها را مبنی بر اینکه کارشناسان در حال اتخاذ تصمیمات سیاسی هستند، کاهش خواهد داد. تحت رهبری ریولین، این دفتر به سرعت با ارائه ارزیابی‌های زیان‌بار از برنامه‌های هر دو رئیس‌جمهور، جمهوری‌خواه جرالد فورد (برای افزایش هزینه‌ها برای جلب حمایت از کاهش‌ها در سال 1975) و دموکرات جیمی کارتر (برای اغراق در کاهش واردات نفت خارجی که از طرح انرژی او ناشی می‌شد و دست‌کم گرفتن هزینه طرح اصلاح رفاه در سال 1977)، امتیازات بالایی کسب کرد. پیش از کناره‌گیری ریولین در سال 1983، CBO با رد کردن تخمین‌های خوش‌بینانه در مورد هزینه افزایش هزینه‌های دفاعی و همچنین رد ادعاهایی در مورد چگونگی حذف کسری بودجه توسط کاهش مالیات‌های سمت عرضه، مشکلات عظیمی برای رونالد ریگان ایجاد کرد. (ریگان ادعا کرد که آنها «اعداد ساختگی» منتشر می‌کنند.) مدیر دوم، رودولف پنر، تصمیم گرفت بیشتر کارکنان را پس از تصدی مسئولیت در سال 1983 حفظ کند، که اعتبار کار تولید شده توسط این دفتر را بیشتر تثبیت کرد.
طی سالیان متمادی، CBO به صدایی مهم در کاپیتول هیل تبدیل شد که برای برآوردهایش مورد اعتماد بود. به گفته یکی از کارکنان سنا، «شما نمی‌توانید اهمیت پیشرفت کنگره به عنوان یک نهاد در تفکر اقتصادی خود را در نتیجه قانون بودجه دست‌کم بگیرید. من متقاعد شده‌ام که دهه 1960 دوران وکلا در اینجا بود، با حقوق مدنی و قوانین مشابه در اولویت. اما دهه 1970 دوران اقتصاددانان است.»
نقش این دفتر گسترش یافت. به عنوان مثال، زمانی که کنگره قانون «گرام-رودمن-هالینگز» (Gramm-Rudman-Hollings Act) را در سال 1985 تصویب کرد، که اهداف کسری بودجه و کاهش خودکار هزینه‌ها را معرفی کرد، مسئولیت انتشار گزارش‌های سالانه کسری بودجه به همراه OMB به CBO داده شد. پیش‌بینی‌های آنها برای تعیین اینکه آیا صرفه‌جویی‌های هزینه‌ای، هزینه کاهش مالیات را جبران می‌کنند، برای کنگره حیاتی بود.
CBO به عنوان تنها امتیازدهنده غیرحزبی در واشنگتن، همواره مورد رجوع سیاستمداران، گروه‌های ذینفع، اقتصاددانان و رسانه‌ها قرار گرفته است تا دریابند که یک قانون خاص واقعاً چه کاری انجام خواهد داد، برخلاف آنچه سیاستمداران در مورد لوایح خود می‌گویند. اعداد آن، حتی اگر همیشه درست نباشند، راهی برای دیدن از طریق مه پروپاگاندای حزبی ارائه می‌دهند. همانطور که در مورد «لایحه بزرگ و زیبا» نیز چنین است، برآوردهای هزینه آن بهترین راه برای ارزیابی چگونگی تأثیر هر بخش از یک لایحه — یا کل لایحه — بر شهروندان، اقتصاد و بودجه بوده است.
مدیران CBO دارای انتصاب چهار ساله هستند و توسط رئیس مجلس نمایندگان و رئیس موقت سنا، بر اساس راهنمایی کمیته‌های بودجه انتخاب می‌شوند. این دفتر توسط تعدادی از چهره‌های برجسته اداره شده است که عموماً اعتماد عمومی را کسب کرده‌اند. علاوه بر ریولین و پنر، رابرت رای‌شاور، جون اونیل، دن کریپن، داگلاس هولتز-یکین، پیتر اورزاگ، داگلاس المزیر، کیث هال و فیلیپ سواگل همگی عموماً موفق شده‌اند شهرت قوی خود را در شهری حفظ کنند که به نظر می‌رسد معدود مقامات مدت طولانی مورد احترام قرار می‌گیرند. سارا بایندر، دانشمند علوم سیاسی، در واشنگتن پست استدلال کرد که تیم دست و پا چلفوتی که رهبران را انتخاب می‌کند، راز موفقیت آن بوده است. مدیر همیشه عضو حزب رئیس‌جمهور نبوده و دوره مسئولیت به انتخابات فدرال مرتبط نیست. او افزود، شهرت درخشان CBO، موقعیت آن را بیشتر تقویت کرده و اراده مخالفان را برای تضعیف این نهاد تضعیف می‌کند.
در تعدادی از نبردهای بزرگ سیاستی از اوایل دهه 1970، ارقام CBO حیاتی بوده‌اند. بحث‌های پیچیده قانونی بر سر طرح مراقبت‌های بهداشتی بیل کلینتون در سال‌های 1993 و 1994، که در نهایت شکست خورد، اغلب حول واکنش‌های سیاسی به امتیازات CBO می‌چرخید که تحت مدیریت رابرت رای‌شاور محاسبه شده بودند و نگرانی‌هایی را در مورد هزینه‌های بخش‌های مختلف افزایش می‌دادند. به گزارش نیویورک تایمز، رای‌شاور «معمولاً مردی بود که خبر بد را می‌آورد—به کمیته‌ها، به گروه‌های حاشیه‌ای، به گردهمایی‌های موقتی که یکی پس از دیگری با مسائل حل‌نشدنی مشابه دست و پنجه نرم می‌کردند.» در یک مقاله لس آنجلس تایمز در سال 1994، یک دستیار ارشد دموکرات شجاعت خیره‌کننده رای‌شاور را ستایش کرد و گفت: «این بی‌سابقه است که یک بوروکرات گمنام بزرگترین قانون پیشنهادی یک رئیس‌جمهور را رد کند. آسان‌ترین کار در جهان این بود که با دولت همراهی کند.»
در سال 2017، ابتکار بازار‌های جهانی در دانشکده بازرگانی بوث دانشگاه شیکاگو، نظرسنجی از اقتصاددانان را در مورد اعتماد به CBO انجام داد. آنها به اتفاق آرا موافقت کردند که هیچ دلیلی برای نگرانی وجود ندارد که خطاهای این دفتر ناشی از ملاحظات حزبی باشد و 83 درصد احساس می‌کردند که «CBO به طور تاریخی پیش‌بینی‌های معتبری ارائه کرده است.»
که CBO در قوانین جمهوری‌خواهان آشکار کرده است، به نظر نمی‌رسد تأثیر زیادی در کند کردن روند تصویب آنها داشته باشد. در حالی که تعداد انگشت‌شماری از جمهوری‌خواهان نگران کاهش‌های شدید برنامه‌های داخلی مانند «مدیکید» بودند، هر دو لایحه مجلس نمایندگان و سنا میلیون‌ها آمریکایی را بدون بیمه درمانی و حمایت غذایی رها خواهند کرد. با وجود افزایش گسترده بدهی ملی که در نتیجه این لایحه رخ خواهد داد—چیزی که GOP (حزب جمهوری‌خواه) وعده کاهش آن را داده بود—جمهوری‌خواهان به جلو حرکت کردند. به نظر می‌رسد که اعداد دیگر اهمیتی ندارند.
همواره نگرانی‌هایی در مورد اینکه آیا CBO می‌تواند وضعیت غیرحزبی خود را حفظ کند، وجود داشته است. علیرغم تمام قدرتی که احزاب بر فرآیندهای اساسی دولت اعمال کرده‌اند، CBO در حفظ یک دیوار آتشین در برابر دموکرات‌ها و جمهوری‌خواهان موفق بوده است—تا حدی به این دلیل که هر دو حزب به تخصص با کیفیت بالایی که این دفتر ارائه می‌دهد، وابسته هستند.
با این حال، در حال حاضر خطر دیگری وجود دارد که ممکن است این دفتر را در دهه‌های آینده کم‌تأثیر کند: بی‌ربط شدن فزاینده تخصص در سیاست. تحت رهبری ترامپ، جمهوری‌خواهان حملات خود را علیه کارشناسان افزایش داده‌اند و تحقیقات را ذاتاً حزبی یا نسخه دیگری از «اخبار جعلی» می‌دانند. ابتکارات سیاستی آنها، از محدود کردن استفاده از واکسن‌ها گرفته تا کاهش بودجه برای تحقیقات علمی، بر اساس این ادعا استوار بوده است که آنچه کارشناسان می‌گویند مهم نیست. بدتر از آن، یافته‌های کارشناسان غیرقابل اعتماد تلقی می‌شوند.
در این مرحله، ممکن است تخصص به سرنوشت تلفن ثابت یا نوارهای VHS دچار شود. اگر این اتفاق بیفتد، CBO می‌تواند هر چقدر که می‌خواهد برآوردهای هزینه را منتشر کند—اما هیچ کس به آن گوش نخواهد داد. در عصر اطلاعات نادرست، حتی مورد اعتمادترین نهادهای دولتی نیز در معرض خطر ناپدید شدن در کتاب‌های تاریخ هستند.