ده سال دیگر، ایالات متحده نباید هیچ حضور نظامی قابل توجهی در اروپا داشته باشد.
واقع‌گرایان عموماً با این نظر موافقند که ایالات متحده بیش از حد در اروپا متعهد شده است. در واقع، این حقیقت که ارتش آمریکا پس از پایان جنگ سرد در اروپا باقی ماند، عمیقاً با فرض واقع‌گرایی که ائتلاف‌ها در درجه اول پاسخی به تهدید هستند، مغایرت دارد. اما چه بوروکراسی سیاسی و چه وابستگی به مسیر گذشته مقصر باشند، واقعیت این است که ۳۰ سال پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، ایالات متحده همچنان مسئول اصلی حفاظت از اروپاست. و دامنه جغرافیایی این تعهد نیز گسترش یافته و شامل تمام کشورهای پیمان ورشو سابق می‌شود.
در نتیجه، عضویت ناتو دو برابر شده است. ایالات متحده در حال حاضر حدود ۱۰۰,۰۰۰ سرباز در اروپا مستقر دارد. سطوح نیروها پس از آغاز جنگ در اوکراین در سال ۲۰۲۲ افزایش یافت، اما حتی در زمان‌های عادی‌تر، تعهد نیروهای آمریکایی به این قاره بین ۵۰,۰۰۰ تا ۷۵,۰۰۰ نفر بوده است. ساختارهای پایگاه‌های موجود – و معاهده در حال زوال نیروهای مسلح متعارف در اروپا – اکثریت پرسنل آمریکایی را در آلمان، ایتالیا و بریتانیا مستقر نگه داشته‌اند، اما تعداد فزاینده‌ای نیز اکنون به صورت چرخشی (اما در عمل دائمی) در کشورهای اروپای شرقی مستقر هستند.
شاید مهم‌تر از تعداد نیروها، نقش ایالات متحده به عنوان یک توانمندساز تکنولوژیکی و لجستیکی برای نیروهای اروپایی باشد که اغلب فاقد قابلیت‌های کلیدی در زمینه اطلاعات، نظارت و شناسایی (ISR)؛ حمل‌ونقل هوایی؛ یا سوخت‌رسانی هستند. مداخله در لیبی در سال ۲۰۱۱ شاید واضح‌ترین نمونه از محوریت آمریکا در نمایش قدرت اروپایی باشد؛ اگرچه در ابتدا قرار بود نیروهای اروپایی نقش اصلی را در این مداخله ایفا کنند، اما قادر به حفظ عملیات به تنهایی نبودند. ایالات متحده در نهایت مهمات، سوخت‌رسانی هوایی و پشتیبانی اطلاعاتی قابل توجهی را فراهم کرد. همانطور که یک ناظر در آن زمان گفت: «اروپا هواپیماها و هلیکوپترهای تهاجمی را به پرواز درآورد، اما بیشتر اوقات با مهمات آمریکایی به اهدافی که توسط آمریکا شناسایی شده بودند، در عملیاتی که با فناوری آمریکا هماهنگ شده بود، شلیک می‌کردند.»
ممکن است قابلیت‌های خاص و تخصصی – به ویژه در فضای اطلاعاتی – وجود داشته باشد که ایالات متحده همچنان در اروپا ارائه می‌کند. با این حال، بیشتر شکاف‌های توانایی موجود باید توسط کشورهای اروپایی پر شود، نیروهایی که باید قادر به پاسخگویی به بحران‌ها بدون کمک فوری آمریکا باشند. به ویژه، نیروهای اروپایی باید کافی و به درستی مستقر باشند تا روسیه را بازدارند، که همچنان واضح‌ترین تهدید امنیتی خارجی است.
تغییرات در حضور نیروهای آمریکایی در اروپا باید با تغییرات در تعهدات کلامی و عملی به امنیت کشورهای اروپایی همراه باشد. ایالات متحده نیازی به خروج رسمی از ناتو ندارد مگر اینکه هیچ گزینه دیگری باقی نماند. اما با عقب‌نشینی، ایالات متحده باید روشن کند که قصد دارد نقش ضامن نهایی را ایفا کند – با ارائه تسلیحات و کمک، به جای حمایت نظامی مستقیم – تقریباً در همه موارد. ایالات متحده باید تضمین‌های هسته‌ای خود را برای اروپا برای چندین سال حفظ کند تا زمانی که جایگزین اروپایی قابل قبولی پدیدار شود، اما همچنین باید فشار شدیدی اعمال کند تا یا اتحادیه اروپا را به توسعه یک بازدارندگی هسته‌ای مشترک تشویق کند یا فرانسه و بریتانیا را ترغیب کند تا تضمین‌های خود را به همسایگانشان گسترش دهند. این احتمال وجود دارد که این اقدام در صورت عدم اعتبار بازدارندگی گسترش‌یافته بریتانیا یا فرانسه، به گسترش تسلیحات هسته‌ای در لهستان یا آلمان منجر شود. اما این بسیار بعید است؛ چرا که یک تعهد هسته‌ای مناسب بریتانیا کمتر از تعهد آمریکا اعتبار داشته باشد؟ در نهایت، خطر مقدار محدودی از گسترش تسلیحات در بستر اروپایی، تهدید قابل توجهی برای منافع آمریکا نیست.
هیچ تناقض ذاتی بین تعهد ماده پنج ایالات متحده به ناتو و اعلام این موضوع که ایالات متحده قصد دارد از استفاده مستقیم از زور در منطقه خودداری کند، وجود ندارد. ماده پنج فقط کشورها را متعهد می‌کند که هر اقدامی را که لازم بدانند برای حمایت از یک کشور مورد حمله قرار گرفته انجام دهند؛ همانطور که مورد اوکراین نشان می‌دهد، یک رویکرد غیرمستقیم‌تر که تسلیحات، اطلاعات و کمک‌های اقتصادی را در اولویت قرار می‌دهد، می‌تواند در تقویت توانایی‌های کشورهای شریک برای دفاع از خود بسیار مؤثر باشد. نقش ایالات متحده به عنوان ضامن نهایی امنیت اروپا – یک متعادل‌کننده نهایی که تنها زمانی که اروپا به عنوان یک قاره واقعاً با تهدید وجودی روبرو است، مایل به مداخله است – با عضویت در ناتو سازگار است. در ۱۵ سال آینده، در یک جهان ایده‌آل، ایالات متحده و اروپا باید شرکا و متحدان نسبتاً برابری باشند، نه ارائه‌دهنده امنیت و وابسته.
هر فرآیندی برای ایجاد یک دفاع جامع توسط اتحادیه اروپا احتمالاً چندین دهه طول خواهد کشید. این فرآیند ممکن است بسیار شبیه به فرآیندهای طولانی و پیچیده سازش‌های سیاسی باشد که در نهایت به بازار مشترک و یورو منجر شد. از سوی دیگر، ناتو به لطف ساختارهای فرماندهی موجود، در موقعیت بهتری برای دفاع از اروپا در یک بحران قرار دارد، اما به شدت به قابلیت‌های آمریکا وابسته است. هر راه حل پایداری برای دفاع اروپا باید هم شامل نقش در حال تحول برای اتحادیه اروپا و هم انتقال تدریجی مسئولیت در ساختارهای موجود ناتو باشد.
نتیجه این مشکلات متعدد، فلج سیاست‌گذاری بوده است. کشورهای اروپایی همچنان درگیر بحث‌های کلی درباره شکل دفاع مشترک اروپایی هستند – انتشار اخیر اولین قطب‌نمای استراتژیک اتحادیه اروپا نمونه‌ای از این دست است – و نتوانسته‌اند پیشرفت واقعی در عمل داشته باشند. از زمان آغاز جنگ در اوکراین، تحلیلگران مؤسسه بین‌المللی مطالعات استراتژیک (IISS) مستقر در لندن اشاره کرده‌اند که «هنوز هیچ بازسازی عمده نیروهای مسلح یا خریدهای گسترده برای رفع شکاف‌های توانایی محقق نشده است.»
به طرز متناقضی، اگرچه تلفات حیرت‌انگیز روسیه در اوکراین به این معنی است که به ندرت پنجره‌ای امن‌تر برای انتقال امنیت اروپا از دست ایالات متحده به دست اروپا وجود داشته است، اما تفویض مسئولیت به ایالات متحده آسان‌تر از غلبه بر مشکلات دشوار اقدام جمعی بوده است. همانطور که شان مونگان، یکی از مقامات وزارت دفاع بریتانیا، آن را توصیف می‌کند، کشورهای اروپایی با «چالش‌های بوروکراتیک ریشه‌دار در همکاری» روبرو هستند. هر تلاش منسجمی برای اجرای این انتقال نیازمند اقدام قاطع از سوی سیاست‌گذاران برای غلبه بر سکون سیاستی است.
زمان‌بندی انتقال مسئولیت‌های دفاعی از ایالات متحده به اروپا شاید حیاتی‌ترین پرسش باشد. یک بحث علمی اخیر درباره چشم‌انداز دفاع اروپا این مشکل را به وضوح نشان داد. مطالعه‌ای از IISS چندین سناریو را بررسی کرد که هر یک فرض می‌کردند خروج نیروهای آمریکایی از اروپا ناگهانی خواهد بود و بلافاصله با مداخله روسیه همراه می‌شود و نتیجه گرفت که کشورهای اروپایی نمی‌توانند از خود دفاع کنند. اما بری پوزن، محقق، این محاسبات را در پاسخ خود زیر سوال برد و اشاره کرد که اگر به کشورهای اروپایی زمان داده شود تا با خروج ایالات متحده سازگار شوند، محاسبات به طور قابل توجهی تغییر می‌کند. این بحث‌ها نشان‌دهنده یک دوره طولانی برای این انتقال است که طی آن ایالات متحده به تدریج بار مسئولیت را در زمینه‌های مختلف دفاعی به کشورهای اروپایی منتقل می‌کند، نه یک شوک ناگهانی. البته، رهبران آمریکا سال‌هاست که از تغییر جهت از اروپا صحبت می‌کنند، به ویژه در تلاش دولت اوباما برای چرخش به آسیا. این تلاش‌ها تاکنون تأثیر چندانی بر تقویت اراده اروپا برای اقدام نداشته است.
به همین دلیل، برای سیاست‌گذاران آمریکایی مهم است که در مورد روند و جدول زمانی خروج تا حد امکان شفاف باشند. تعیین مجموعه‌ای از ضرب‌الاجل‌های مشخص که به اندازه کافی نزدیک باشند تا تمرکز ایجاد کنند، اما به اندازه کافی دور باشند تا تغییر واقعی حاصل شود، می‌تواند کمک کند. ده سال یک هدف معقول و کاملاً قابل دستیابی است؛ حتی گزارش IISS – با فرضیات نسبتاً بدبینانه خود – استدلال می‌کند که یک برنامه بازسازی کافی در سراسر اروپا می‌تواند در ۸ تا ۱۲ سال برای نیروهای زمینی، یک دهه برای قابلیت‌های هوایی و ۱۵ تا ۲۰ سال برای قابلیت‌های دریایی نتایج مثبتی به بار آورد. نیروهای زمینی و برخی دارایی‌های هوایی مهم‌ترین اجزای یک دفاع اروپایی معتبر هستند، به ویژه با توجه به اینکه – برخلاف فرضیات گزارش IISS – ایالات متحده به احتمال زیاد به نقش کلی خود به عنوان ضامن مشترکات دریایی جهانی ادامه خواهد داد. با این حال، ده سال زمان زیادی است و بدون شک سوالاتی در مورد اعتبار تمایل آمریکا به عقب‌نشینی از اروپا وجود خواهد داشت. این مشکل نمی‌توانست واضح‌تر از خروج ایالات متحده از افغانستان در سال ۲۰۲۱ نشان داده شود: بسیاری از کشورهای اروپایی از اینکه دولت بایدن به وعده خود مبنی بر خروج از افغانستان عمل کرد، شوکه شدند. بنابراین، تعهد ایالات متحده به کاهش تعهدات اروپایی خود باید به اندازه کافی معتبر باشد تا توسط کشورهای اروپایی جدی گرفته شود؛ این نمی‌تواند صرفاً تکرار شفاهی دهه‌ها بحث در مورد تقسیم بار باشد.
به همین دلیل، سیاست‌گذاران آمریکایی باید هم به یک کاهش تدریجی نیروها در اروپا و یک برنامه روشن برای چگونگی فازبندی این خروج در طول زمان متعهد شوند. ایالات متحده باید ابتدا قابلیت‌های آسان‌تر جایگزین‌شونده را خارج کند و برای قابلیت‌های پیچیده‌تر افق زمانی طولانی‌تری را برنامه‌ریزی کند. این امر نشان‌دهنده خروج زودهنگام تیپ‌های رزمی پیاده‌نظام (BCTs) آمریکا و تدارکات و پشتیبانی این نیروها است؛ این امر باید با انتقال به یک فرمانده استراتژیک متحد اروپایی همراه باشد. در میان‌مدت، ایالات متحده باید خروج BCTهای زرهی دشوارتر جایگزین‌شونده، همراه با توپخانه و قابلیت‌های سوخت‌رسانی و حمل‌ونقل هوایی را هدف قرار دهد. قابلیت‌هایی که جایگزینی آنها چالش‌برانگیزترین است – از جمله سیستم‌های دفاع موشکی و هوایی و هشدار – در آخرین مراحل خارج خواهند شد؛ برخی قابلیت‌های تخصصی در فضای ISR، همراه با دارایی‌های هسته‌ای استراتژیک مانند سیستم دفاع موشکی بالستیک Aegis Ashore، ممکن است تا یا حتی پس از ۱۵ سال نیز باقی بمانند. تجهیزات از پیش مستقر شده برای نیروهای آمریکایی می‌تواند بازگردانده شود یا اگر سیاست‌گذاران آمریکایی مایل به حفظ حداکثر انعطاف‌پذیری در آینده باشند، می‌توان آنها را حفظ کرد.
این جدول زمانی باید با تغییرات در هزینه‌های پنتاگون و برنامه‌های تخصیص یافته توسط کنگره معتبرتر شود؛ اسناد بودجه دفاعی باید به وضوح مشخص کنند چه چیزی در حال کاهش است و چه زمانی برنامه‌ها مازاد بر نیاز خواهند شد. شاید مهم‌تر از همه، اگرچه در این فرآیند جای بحث و گفتگو وجود دارد، اما ایالات متحده باید به طور کلی خروج قابلیت‌های مناسب را صرف نظر از اینکه آیا کشورهای اروپایی در مهلت‌های مشخص شده مسئولیت‌ها را به عهده می‌گیرند، ادامه دهد، که این امر اعتبار کل فرآیند را افزایش خواهد داد. در پایان این فرآیند، ایالات متحده باید تقریباً تمام کنترل بر دفاع اروپا را واگذار کرده باشد، نیروهای زمینی و هوایی خود را از این قاره خارج کرده و به یک وضعیت عمدتاً دریایی بازگردد.
پرسش بعدی استراتژیک است. هم اروپا و هم ایالات متحده در سال‌های اخیر بر راه حل‌های در سطح اروپا برای مشکل دفاع تمرکز کرده‌اند. به گفته محققان مرکز مطالعات استراتژیک و بین‌المللی (CSIS)، اروپا به طور کلی، «تقاضاها و منافع امنیتی یک قدرت بزرگ را دارد.» اما یک نهاد سیاسی واحد نیست. تغییر از بالا به پایین در دفاع اروپا تاکنون در بهترین حالت ناامیدکننده بوده است. در عوض، ایالات متحده باید بر تشویق استراتژی‌های از پایین به بالا برای دفاع اروپا تمرکز کند و به کشورهای تشکیل‌دهنده اروپا کمک کند تا پشتوانه‌ای از قابلیت‌های دفاع ملی و ساختارهایی ایجاد کنند که به کشورهای همفکر در سطح زیر اروپایی اجازه دهد تا این منابع را به طور مؤثر ترکیب کنند. این تنها راه حل پایدار برای جلوگیری از رویکرد «کمترین مخرج مشترک» در دفاع است که امنیت کافی را برای کشورهای عضو فراهم نمی‌کند. این ممکن است غیرمنطقی به نظر برسد – و برای اروپایی‌هایی که از «اتحاد نزدیک‌تر» حمایت می‌کنند، ممکن است نزدیک به کفر باشد. اما همانطور که انتقال به بازار مشترک، یا انتقال به یورو، از کشورهای اروپایی می‌خواست که ابتدا به سطوح خاصی از ارتباطات متقابل، توسعه اقتصادی و اهداف مالی دست یابند، انتقال به یک سیاست امنیت و دفاع مشترک که کشورهای اروپایی را به هم پیوند می‌دهد، تنها می‌تواند بر پایه توانمندی‌های دفاعی ملی قوی بنا شود. در واقع، تا آنجا که کمیسیون اروپا در سال‌های اخیر یک حضور دیپلماتیک قوی‌تر ایجاد کرده است، این مسیر را دنبال کرده است و بر اساس نیروهای دیپلماتیک قوی کشورهای عضو خود بنا شده و آنها را همسو کرده است.
شایع‌ترین انتقادات از تقویت دفاع در سطح ملی دو جنبه دارد: اول، اینکه برای کشورهای کوچک‌تر اروپا بدون کمک فرانسه یا آلمان غیرممکن است، و دوم، اینکه به ناچار منجر به تکرار و هدر رفت منابع خواهد شد. اما هر دو نگرانی قابل حل هستند. فرانسه، آلمان و بریتانیا غول‌های اروپا هستند که قادر به سازماندهی دفاعی جامع به تنهایی هستند. اما گروه‌هایی از کشورهای کوچک و متوسط که درک تهدید مشترک و منافع مشترک دارند نیز می‌توانند در تجمیع منابع خود برای تولید قابلیت‌های دفاعی جامع مؤثر باشند. لهستان، کشورهای بالتیک و همسایگان اسکاندیناوی آنها یک گروه طبیعی را تشکیل می‌دهند که نگران بازدارندگی در برابر روسیه و سرایت جنگ در اوکراین هستند. کشورهای منطقه دریای سیاه – رومانی، مجارستان و دیگران – قبلاً در مسائل دریایی همکاری می‌کنند و از طریق ابتکار سه دریا در زمینه زیرساخت‌های انرژی و ترانزیت کار مشترک داشته‌اند. ایتالیا، اسپانیا، یونان، قبرس و مالت یک محور طبیعی را تشکیل می‌دهند که نگران مهاجرت، بی‌ثباتی در خاورمیانه و شمال آفریقا و امنیت دریای مدیترانه هستند. و بریتانیا، آلمان و کشورهای اسکاندیناوی منافع مشترکی در امنیت بالتیک و حتی قطب شمال دارند.
ایده گروه‌بندی‌های زیرناتو (یا زیر اتحادیه اروپا) بر اساس جغرافیا و منافع – که خود تمایل شدیدی به همبستگی دارند – یک نوآوری نیست؛ در طول جنگ سرد، ناتو از یک سیستم فرماندهی مبتنی بر جغرافیا استفاده می‌کرد. با ایجاد گروه‌بندی‌ها حول درک تهدید مشترک و حفظ قابلیت‌ها به صورت محلی – یا حداقل زیرمنطقه‌ای – کشورها می‌توانند برخی از بدترین نگرانی‌های مرتبط با تلاش برای حل مشکل اقدام جمعی دفاع مشترک در اروپا را کاهش دهند. از آنجا که کشورهای درگیر درک تهدید مشترک دارند، کسب رضایت و اولویت‌بندی کمتر دشوار است و از آنجا که قابلیت‌ها می‌توانند در سراسر کشورها تجمیع شوند، کشورهای کوچک‌تر نیز همچنان می‌توانند از صرفه‌جویی در مقیاس بهره‌مند شوند. این امر همچنین می‌تواند به کاهش حضور کشورهای غیرمتعهد مانند مجارستان و ترکیه در ساختارهای ائتلافی موجود کمک کند، با واگذاری نقش جزئی به آنها و حذف قابلیت‌های وتوی آنها.
با این حال، نقش قدرتمندی نیز برای اتحادیه اروپا و ناتو در هماهنگی و پرورش این فرآیند وجود دارد. بوروکراسی ثابت ناتو به خوبی مجهز است تا به شناسایی مناطق تهدید مشترک و فرصت‌های استراتژیک، رفع تضاد در تدارکات بین کشورهای عضو و جلوگیری از همپوشانی یا شکاف در قابلیت‌ها کمک کند. در همین حال، اتحادیه اروپا در موقعیت خوبی قرار دارد تا به ایجاد و حفظ یک پایگاه صنعتی دفاعی اروپایی کمک کرده و آن را از طریق یورو‌اوراق قرضه یا سایر نوآوری‌های پولی تأمین مالی کند. همانطور که نویسندگان یک گزارش اخیر توصیه می‌کنند، فرآیندی نه چندان متفاوت با آنچه سیاست کشاورزی مشترک را تولید کرد، در حفاظت از منافع ملی در فضای دفاعی و در عین حال پیشبرد منافع گسترده‌تر اروپایی مفید خواهد بود. سیاست کشاورزی مشترک ممکن است ایده بهترین روش حکمرانی نباشد، اما وقتی صحبت از کاهش بدترین انگیزه‌های ناسیونالیسم برای دستیابی به توافق گسترده‌تر در مسائل حیاتی می‌شود، به طور شگفت‌آوری مؤثر بوده است.
ایالات متحده در نهایت نمی‌تواند مستقیماً مسئول انتخاباتی باشد که کشورهای اروپایی در طول این فرآیند انجام می‌دهند. اما ایالات متحده در برنامه‌ریزی در بخش ناتو این معادله حیاتی خواهد بود. سیاست‌گذاران آمریکایی می‌توانند از طرق مختلف، به ویژه از طریق تعامل دیپلماتیک که به دنبال شناسایی شرکای مناسب و گردآوری آنها در چارچوب روند کاهش نیروهای آمریکایی است، به تشکیل این بلوک‌ها کمک کنند. شاید جنجالی‌تر، سیاست‌گذاران آمریکایی باید مایل باشند که در مسائل تدارکات دفاعی اتحادیه اروپا کنار بکشند، به ویژه با اجتناب از هرگونه اصرار بر ترجیح تأمین‌کنندگان تسلیحات آمریکایی بر تأمین‌کنندگان اروپایی در طول این فرآیند.
در حالت ایده‌آل، فرآیند ایجاد صور فلکی دفاعی زیرمجموعه ناتو – و مشارکت هر دو ناتو و اتحادیه اروپا – در نهایت منجر به ادغام گسترده‌تر پان‌اروپایی خواهد شد و به مرور زمان به یک سیاست دفاعی و امنیتی منسجم‌تر اتحادیه اروپا مستقر در بروکسل کمک خواهد کرد. تقاضای عمومی روشنی برای این امر وجود دارد: ۷۷ درصد از پاسخ‌دهندگان در سراسر اروپا در یک نظرسنجی اخیر موافق این امر بودند. اما حتی اگر این فرآیند به قابلیت‌های دفاعی فرا ملی گسترده‌تر منجر نشود، باز هم باید قادر به دستیابی به دفاع و بازدارندگی بومی اروپایی با هزینه‌ای قابل قبول – و بدون تعهدات قابل توجه آمریکا – باشد. در طول این فرآیند، سیاست‌گذاران باید به خاطر داشته باشند که منافع ایالات متحده با دفاع مؤثر از اروپا بهتر تأمین می‌شود؛ این منافع نیازمند آن نیستند که از طریق هیچ مجمع نهادی خاصی اتفاق بیفتد. ساختن یک دفاع مشترک اروپایی ممکن است، همانطور که یک نویسنده گفته است، یک «پروژه نسل‌ساز» باشد، اما انتقال فازبندی شده به دفاع اروپا توسط اروپا نیازی به آن ندارد.