اکثر آمریکایی ها هرگز اصطلاح "توقیف" را نشنیده اند - فرآیندی که از طریق آن رئیس جمهور پول فدرال را که کنگره قبلاً برای یک هدف خاص تخصیص داده است، نگه می دارد. اما برای هر کسی که رویدادهای اخیر واشنگتن را دنبال می کند، این اصطلاح به طور مکرر در اخبار بوده است. در واقع، این موضوع به طور بالقوه می تواند یک بحران قانون اساسی بزرگ را در ماه های آینده ایجاد کند. رئیس جمهور دونالد ترامپ مصمم بوده است که از اختیارات اجرایی برای کاهش هر چه بیشتر هزینه های فدرال استفاده کند. او قبلاً تعدادی از اهداف، از آژانس توسعه بین‌المللی ایالات متحده گرفته تا مؤسسات ملی بهداشت را مورد هدف قرار داده است.
ترامپ در طول مبارزات انتخاباتی خود برای انتخابات ۲۰۲۴، روشن کرد که چه کاری انجام خواهد داد. او اظهار داشت "قدرت توقیف طولانی مدت رئیس جمهور" و قول داد از آن "برای تحت فشار قرار دادن بوروکراسی متورم فدرال برای صرفه جویی های کلان" استفاده کند.
در نتیجه اقدامات اولیه او، دادگاه‌های فدرال تلاش‌های او را مسدود کرده‌اند و در حال حاضر بررسی می‌کنند که آیا برخی از دستورات اجرایی او که پول تخصیص یافته توسط کنگره را "متوقف" می‌کنند، قوانین مربوط به توقیف را نقض می‌کنند یا خیر. با توجه به اینکه ترامپ مصمم است به برنامه خود ادامه دهد - و مقامات دولت، از جمله معاون رئیس جمهور جی.دی. ونس، به طور علنی به قضاتی که جرأت به چالش کشیدن آنها را دارند حمله می‌کنند - این سؤال به راحتی می‌تواند به یک درگیری حماسی منجر شود، از نوعی که ملت از اوایل دهه ۱۹۷۰، زمانی که رئیس جمهور ریچارد نیکسون و یک کنگره دموکرات در مورد این آزمون قانون اساسی ریاست جمهوری امپراتوری با هم روبرو شدند، ندیده است.
در مرکز این مبارزه قانونی قرار دارد که از سال‌های نیکسون بیرون آمد. در سال ۱۹۷۴، کنگره یک اصلاحیه بودجه اساسی را تصویب کرد که توانایی رؤسای جمهور برای اقدام یکجانبه در مورد بودجه را به شدت محدود کرد. طبق همه نشانه ها، آمریکایی ها در آستانه این هستند که دریابند آیا این قانون به قوت خود باقی خواهد ماند یا اینکه وارد دوره ای خواهیم شد که رؤسای جمهور می توانند هر کاری که می خواهند با بودجه عمومی انجام دهند.
قانون اساسی ایالات متحده قدرت کیف پول را به کنگره می دهد. ماده ۱، بخش ۸، بند ۱ بیان می کند: "کنگره باید قدرت وضع و جمع آوری مالیات ها، عوارض، حقوق گمرکی و مالیات های غیر مستقیم را داشته باشد تا بدهی ها را بپردازد و دفاع مشترک و رفاه عمومی ایالات متحده را تأمین کند."
با این حال، توقیف ریاست جمهوری چیز جدیدی نیست. در سال ۱۸۰۳، رئیس جمهور توماس جفرسون تقریباً ۵۰۰۰۰ دلار را که برای ساخت و نگهداری قایق های توپدار برای نیروی دریایی ایالات متحده اختصاص داده شده بود، توقیف کرد. از آنجایی که جفرسون مذاکرات مربوط به خرید لوئیزیانا را به پایان رسانده بود، تنش ها فروکش کرده بود و این هزینه ها دیگر مرتبط نبودند. جاش چافتز، استاد دانشگاه جورج تاون، نشان داده است که چگونه خود قانون به رئیس جمهور اختیار داد تا بودجه قایق های توپدار را به تعویق بیندازد. و زمانی که جفرسون چند سال بعد فراتر رفت و به دنبال توقیف پولی بود که قرار بود برای پرداخت حقوق دولت فدرال استفاده شود، زمانی که کنگره او را تهدید کرد، عقب نشینی کرد.
موارد دیگری از توقیف در قرن نوزدهم وجود داشت، اگرچه بسیار محدود بودند. دولت‌ها تمایل داشتند رضایت کنگره را برای متوقف کردن ارسال پول در آن موارد محدود بیابند، یا زمانی که کنگره به جای مبلغ مشخصی که باید استفاده شود، یک سقف بودجه تعیین می‌کرد، تمام دلارها را خرج نمی‌کردند. قوانین ضد کمبود سال‌های ۱۹۰۵ و ۱۹۰۶ به رئیس‌جمهور این اختیار را داد که تخصیص‌ها را برای دستیابی به کارایی در دولت تنظیم کند. قانون اصلاح بودجه سال ۱۹۲۱ روند بودجه را مدرن کرد و ارائه یک پیشنهاد بودجه سالانه و ایجاد اداره بودجه را برای ارائه تخصص به کاخ سفید ایجاد کرد.
توقیف ریاست جمهوری در قرن بیستم با گسترش شاخه اجرایی و دولت فدرال، بیشتر شد. پول بیشتری برای جنگیدن وجود داشت. بیشتر تصمیمات همچنان بر پول برای برنامه هایی متمرکز بود که دیگر فعال نبودند.
در محدوده قانون اساسی، درگیری های گاه به گاهی نیز بر سر بودجه مربوط به سیستم های تسلیحاتی خاص وجود داشت، جایی که رؤسای جمهور بر اساس نقش خود به عنوان فرمانده کل قوا، ادعای حقوق تصمیم گیری می کردند. رئیس جمهور هری ترومن ۷۳۵ میلیون دلار برای گسترش اندازه نیروی هوایی توقیف کرد. رئیس جمهور جان اف کندی ۱۸۰ میلیون دلاری را که کنگره برای بمب افکن های B-70 تصویب کرده بود، نگه داشت.
با این وجود، در بیشتر این اختلافات، همانطور که آرتور شلزینگر جونیور، مورخ، در کتاب خود ریاست جمهوری امپراتوری توضیح می دهد، "توقیف ریاست جمهوری در این سال ها ... در چارچوب قصد غالب کنگره باقی ماند و توسط داد و ستد فرآیند سیاسی کنترل می شد. اگر کنگره به اندازه کافی اعتراض می کرد، روسای جمهور بودجه را آزاد می کردند. علاوه بر این، چنین توقیفی ریشه در قوانین یا در اختیار نظامی رئیس جمهور داشت. این بر اساس ادعای کلی قدرت قانون اساسی نبود."
بحث برانگیزترین پرونده قبل از سال ۱۹۶۹ حول محور رئیس جمهور لیندون جانسون بود که در تلاش برای مهار بدتر شدن تورم ناشی از هزینه ها در ویتنام، بودجه را توقیف کرد.
اما رئیس جمهور ریچارد نیکسون همه چیز را تغییر داد. برای او، توقیف یک باتوم سیاسی بی پرده برای از بین بردن برنامه هایی بود که با آن مخالف بود و به دنبال لیبرال ها در کاپیتول هیل بود. نیکسون با توقیف، به دنبال انواع ابتکارات لیبرالی شامل محیط زیست، مراقبت های بهداشتی و آموزش با امتناع از صرف پولی بود که برای این برنامه ها در دسترس قرار گرفته بود.
زمانی که کمیسیون بزرگراه میسوری در سال ۱۹۷۰ تلاش کرد تا به بودجه فدرال مورد نیاز برای اتمام کار در بزرگراه بین ایالتی ۴۴ دسترسی پیدا کند، مقامات ایالتی کشف کردند که کاخ سفید این پول را توقیف کرده است. در سال ۱۹۷۲، نیکسون یک تعلیق ویرانگر در مورد مسکن یارانه ای و توسعه جامعه اعمال کرد. در سال بعد، او ۶ میلیارد دلار از بودجه قانون آب پاک را توقیف کرد.
سردبیران نیویورک تایمز در فوریه ۱۹۷۳ اشاره کردند که "رئیس جمهور نیکسون از سوابق قانونی مبهم سوء استفاده می کند و تظاهر می کند که آنچه تیره و تار است در واقع به خوبی تعریف شده است. قدرت [برای] توقیف یکی از آن قدرت هایی است که همیشه به طور ضمنی در هر اعطای قدرت اجرایی وجود دارد. بدیهی است که اگر رئیس جمهور متوجه شود که می تواند یک برنامه را با کارمندان کمتر یا به روشی کارآمدتر از آنچه کنگره هنگام تصویب بودجه در نظر گرفته بود، اداره کند، این احمقانه است که پول اضافی را خرج کند. اما مدیریت کارآمد کاملاً متفاوت از تصمیم برای از بین بردن یک برنامه با عدم صرف هیچ پولی است."
هنگامی که نیکسون برای توقیف ۲.۵ میلیارد دلار از صندوق امانی بزرگراه اقدام کرد، سناتور دموکرات کارولینای شمالی، سام اروین، که بعداً ریاست کمیته واترگیت را بر عهده گرفت، تیمی متشکل از ۲۰ نفر از همکارانش را رهبری کرد که به دادگاه تجدید نظر حوزه ایالات متحده رفتند تا ادعا کنند که رئیس جمهور قانون را نقض می کند. آنها ادعا کردند که قانون اساسی "قدرت کیف پول را منحصراً به کنگره" اعطا می کند، در حالی که توقیف ریاست جمهوری "تحقیرآمیز" قانون اساسی است. سناتورها پیروز شدند. دادگاه حکم داد که نیکسون قانون را نقض کرده است.
برای نیکسون، این موضوع به دیدگاه گسترده او از قدرت ریاست جمهوری برمی گشت. به گفته شلزینگر، "نظریه توقیف نیکسون یک حمله اساسی به نقش کنگره در نظام سیاسی آمریکا بود." با وجود تصمیم دادگاه در مورد بودجه آب پاک، نیکسون قصد نداشت استفاده از این سازوکار را متوقف کند و تردیدهایی وجود داشت که آیا کنگره به ایستادگی در برابر او ادامه خواهد داد یا خیر.
مجله تایم در گزارش خود در مورد این و سایر نبردهایی که بین کاخ سفید و کاپیتول هیل در جریان بود، استدلال کرد که "[ایالات متحده] با یک بحران قانون اساسی روبرو است. آن شاخه از دولت که نزدیکترین نمایندگی مردم را دارد هنوز شکسته نشده است، اما خم شده است و در خطر شکستن است."
نیکسون نه تنها بودجه را توقیف کرد، بلکه بر حق قانون اساسی خود برای انجام این کار نیز اصرار داشت. او در یک کنفرانس مطبوعاتی در سال ۱۹۷۳، با خبرنگاران در مورد "حق قانون اساسی رئیس جمهور ایالات متحده برای توقیف بودجه و اینکه صرف نکردن پول، زمانی که صرف کردن پول به معنای ... افزایش قیمت ها یا افزایش مالیات ها برای همه مردم باشد، این حق کاملاً روشن است" صحبت کرد.
استنلی کوتلر، مورخ، در اثر کلاسیک خود در مورد واترگیت، جنگ های واترگیت نوشت که در دوره نیکسون، "توقیف ابزاری شد که به سیاست های ترجیحی ریاست جمهوری خدمت می کرد، سیاست هایی که به مهار مالی کمک می کرد و در عین حال خواسته های کنگره را خنثی می کرد."
در سال ۱۹۷۴، حمله بی امان نیکسون به قدرت کنگره باعث واکنش شد. با آشکار شدن رسوایی واترگیت و روشن شدن راه های متعددی که نیکسون از قدرت ریاست جمهوری سوء استفاده کرده بود، کنگره قوانین اساسی را تصویب کرد که هدف آن رسیدگی به جنبه مالی این تهدیدات بود.
قانون بودجه کنگره و توقیف سال ۱۹۷۴، که نیکسون یک ماه قبل از استعفا از سمت خود در اوت با ننگ امضا کرد، قوانین توقیف را روشن کرد. بر اساس قانون جدید، رؤسای جمهور این حق را داشتند که سرعت صرف بودجه تخصیص یافته را کاهش دهند - آنچه که به آن تعویق گفته می شود - اما تنها در صورتی که مجلس و سنا به آن رای منفی ندهند. اگر رئیس جمهور می خواست ترمزهای دائمی را روی هزینه ها بگذارد - لغو - آنگاه به تایید کنگره برای انجام این کار ظرف ۴۵ روز از جلسه مستمر نیاز داشت. از آنجایی که تعطیلات بیش از سه روز در شمارش گنجانده نمی شد، این معمولاً حدود ۶۰ روز طول می کشید. اگر مجلس و سنا با این درخواست موافقت نمی کردند، رئیس جمهور باید بودجه را آزاد می کرد.
جولیان ای. زلیزر استاد تاریخ و امور عمومی در دانشگاه پرینستون است. کتاب جدید او، در دفاع از جانبداری، توسط Columbia Global Reports منتشر شده است. X: @julianzelizer