در ماه‌های منتهی به ۲۴ فوریه ۲۰۲۲، روزی که ولادیمیر پوتین تهاجم گسترده به اوکراین را آغاز کرد، جو بایدن هشدار داد که چنین اقدامی باعث «شدیدترین تحریم‌هایی که تاکنون اعمال شده است» خواهد شد - تهدیدی که بسیاری از رهبران اروپایی نیز آن را تکرار کردند.
از نظر دالیپ سینگ، مشاور ارشد اقتصادی بین‌المللی کاخ سفید در آن زمان، تهدید بایدن تنها یک معنی می‌توانست داشته باشد: مسدود کردن ذخایر بانک مرکزی روسیه. بانک مرکزی روسیه بیش از ۶۳۰ میلیارد دلار دارایی در اختیار داشت و آن را به بزرگترین هدف تحریمی در تاریخ مدرن تبدیل می‌کرد. اگر نهادی وجود داشت که «بزرگتر از آن بود که تحریم شود»، همین بود. حفظ خزانه های مملو از پول نقد بانک، تلاش پوتین برای «ضد تحریم کردن» اقتصادش بود و اطمینان می داد که روسیه می تواند روبل را تقویت کند و حتی در صورت حمله مالی، هزینه واردات را بپردازد. با این حال، حدود نیمی از ذخایر بانک به دلار، یورو و پوند بود که در عمل آنها را در برابر تحریم های غرب آسیب پذیر می کرد. رهبران ایالات متحده و اروپا می توانستند با یک حرکت قلم به بانک های خود دستور دهند حساب های بانک مرکزی روسیه را مسدود کنند و بیشتر پول نقد پوتین را غیرقابل دسترس کنند.
«ملت‌های بزرگ بلوف نمی‌زنند»: این شعاری که بایدن به تکرار آن علاقه داشت، روز بعد از حمله پوتین به اوکراین در گوش سینگ طنین‌انداز شد. سینگ معتقد بود که تحریم‌های بانک مرکزی روسیه، اعتقاد بایدن را عملی خواهد کرد. این گزینه آنقدر افراطی بود که هرگز در دو طرف اقیانوس اطلس بررسی کامل نشده بود. وزیر خزانه‌داری، جنت یلن، نگران بود که مسدود کردن ذخایر بانک مرکزی، کشورهای دیگر را از استفاده از دلار به عنوان ارز ذخیره اصلی خود دور کند. سلطه جهانی دلار به آمریکا اجازه می‌دهد تا شوک‌های اقتصادی را جذب کند، ارزان استقراض کند و کسری بودجه بزرگی داشته باشد. یلن از به خطر انداختن این امتیازات به خاطر مجازات پوتین ناراحت بود.
اما در اروپا، یک تغییر سیاسی مهم در حال وقوع بود و تظاهرات خیابانی علیه حمله روسیه صدها هزار نفر را به خیابان ها کشاند. همتایان اروپایی سینگ به او اطمینان دادند که اگر کاخ سفید آماده تحریم بانک مرکزی روسیه باشد، دولت های آنها نیز از این کار پیروی خواهند کرد. متقاعد کردن یلن دشوار بود تا اینکه تماسی تلفنی از ماریو دراگی، نخست وزیر ایتالیا، همکار قدیمی اش از زمان تصدی وی به عنوان رئیس بانک مرکزی اروپا، او را متقاعد کرد که تسلیم شود. در عرض چند ساعت، ایالات متحده نیز موافقت کرد.
تنها دو روز پس از آغاز تهاجم، اعضای G7 بیانیه ای صادر کردند که در آن متعهد شدند بانک مرکزی روسیه را هدف قرار دهند. سینگ در یک جلسه توجیهی به خبرنگاران گفت: «شما درباره قلعه روسیه - خزانه جنگی ۶۳۰ میلیارد دلاری ذخایر ارزی - شنیده اید. این نشان خواهد داد که به اصطلاح ضد تحریم بودن اقتصاد روسیه یک افسانه است.»
سه سال بعد، تحریم‌های اعمال شده علیه بانک مرکزی روسیه هم یک پیروزی و هم یک هشدار است. به طور خلاصه، آنها دقیقاً همانطور که سینگ امیدوار بود عمل کردند: آنها پوتین را غافلگیر کردند و او را از عمیق ترین منبع ارز خود محروم کردند. ذخایر مسدود شده، به ارزش نزدیک به ۳۰۰ میلیارد دلار، همچنین به تامین مالی ده ها میلیارد دلار کمک های غرب به اوکراین کمک کرده است. با آغاز مذاکرات صلح مورد انتظار دونالد ترامپ، این ذخایر اهرم مهمی را فراهم خواهند کرد - پوتین برای پس گرفتن آنها ناامید خواهد بود، در حالی که ولودیمیر زلنسکی، رئیس جمهور اوکراین، برای هدایت مجدد آنها به سمت بازسازی کشورش فشار خواهد آورد.
اما تحریم ها از یک جنبه مهم شکست خوردند. این واقعیت که مسکو از این تحریم ها غافلگیر شد، نشان می دهد که مسکو به شدت شدت مجازات هایی را که با آن مواجه خواهد شد، دست کم گرفته بود. اگرچه ایالات متحده و متحدانش قبل از تهاجم، منوی گسترده ای از تحریم های احتمالی را تهیه کرده بودند، اما هرگز در مورد میزان تمایل خود برای پیشروی به اجماع نرسیدند. آنها پوتین را به حال خود رها کردند تا معنای «شدیدترین تحریم هایی که تاکنون اعمال شده است» را دریابد و پوتین - همانطور که اغلب انجام می داد - ابهام غرب را به عنوان ضعف تلقی کرد.
اگر بایدن و سایر رهبران جهان از قبل به اقداماتی که در نهایت انجام خواهند داد متعهد می شدند، ممکن بود شانس بسیار بهتری برای جلوگیری از حمله پوتین داشته باشند. بازدارندگی نمی تواند کارساز باشد اگر دشمن شما توانایی یا تمایل شما به اقدام را دست کم بگیرد. پوتین هرگز تحریم ها را پیش بینی نکرد - و دقیقاً مشکل همین بود.
سون تزو در هنر جنگ نوشت: «اوج مهارت» این نیست که «در صد نبرد، صد پیروزی به دست آوریم»، بلکه «بدون جنگیدن دشمن را مغلوب کنیم». جنگ اقتصادی همواره راهی را برای کشورها فراهم کرده است تا منافع خود را بدون توسل به خشونت پیش ببرند.
در بیشتر تاریخ، اعمال فشار اقتصادی جدی مستلزم اعزام نیروهای نظامی بود: کشتی‌هایی که بنادر را محاصره می‌کردند، ارتش‌هایی که شهرها را به محاصره در می‌آوردند. تا همین اواخر در دهه ۱۹۹۰، تحریم های سازمان ملل متحد علیه عراق متکی به کشتی های جنگی بود که در خلیج فارس گشت زنی می کردند. اما در طول دو دهه گذشته، آمریکا سبک قدرتمندتر و چابک تری از جنگ اقتصادی را پیشگام شده است. در دنیایی که امور مالی و زنجیره های تامین به شدت جهانی شده اند، واشنگتن آموخته است که از نقاط گلوگاهی اقتصادی - مانند دلار آمریکا و فناوری پیشرفته نیمه هادی - علیه رقبا استفاده کند. اکنون، رئیس جمهور می تواند تنها با امضای اسناد در دفتر بیضی، مجازات های اقتصادی بسیار شدیدتری نسبت به محاصره ها و تحریم های قدیمی اعمال کند.
این عصر جدید جنگ اقتصادی به اندازه کافی بی ضرر آغاز شد: با استوارت لوی، یک وکیل کمتر شناخته شده که از سال ۲۰۰۴ تا ۲۰۱۱ ریاست یک بخش کاملاً جدید در وزارت خزانه داری را بر عهده داشت و تلاش می کرد ثابت کند جورج دبلیو بوش، رئیس جمهور وقت، اشتباه می کند. برنامه هسته‌ای ایران در اواسط دهه ۲۰۰۰ به سرعت در حال پیشرفت بود و بوش ابراز تاسف کرد که آمریکا «با تحریم کردن خود، نفوذ خود را در این کشور از دست داده است». ظاهراً تنها گزینه ها این بود که به جنگ برویم یا اجازه دهیم ایران به جمع کشورهای دارای سلاح هسته ای بپیوندد. لوی تصمیم گرفت راه دیگری را نشان دهد.
در سال‌های بعد، لوی و همکارانش سیاست تحریم‌های ایالات متحده را اصلاح کردند. آنها از تخصص حقوقی خود و درک خود از محاسبات ریسک بخش مالی استفاده کردند تا بانک‌های چندملیتی را به کارزار منزوی کردن ایران از اقتصاد جهانی وادار کنند. آنها با تحریک کنگره، محدودیت های سلاح های اقتصادی جدید خود را آزمایش کردند - حتی راهی برای مسدود کردن بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار از پول نفت ایران در حساب های امانی خارج از کشور پیدا کردند. با گذشت زمان، این فشار اقتصادی به تحریک تغییرات سیاسی در ایران کمک کرد و راه را برای توافق هسته ای سال ۲۰۱۵ هموار کرد. ایالات متحده موفق شده بود آرزوهای هسته ای ایران را متوقف کند - همانطور که باراک اوباما فخرفروشی کرد، "بدون شلیک حتی یک گلوله".
توافق ایران منتقدانی داشت، اما یک چیز فراتر از اختلاف بود - تحریم ها کارساز بودند. در واقع، سرسخت‌ترین مخالفان این توافق استدلال می‌کردند که آمریکا خیلی زود آنها را معامله کرده است: فشار آنقدر خوب عمل می‌کرد که اگر ایالات متحده فقط آن را حفظ می‌کرد، رژیم ایران ممکن بود برای همیشه از کل برنامه هسته‌ای خود دست می‌کشید یا، بهتر از آن، فرو می‌پاشید. اما دلیل اصلی موفقیت تحریم‌ها - جلب رضایت اکراه آمیز حتی از سوی کشورهایی مانند چین، هند و روسیه - این بود که اوباما صراحتاً آنها را ابزاری برای رسیدن به هدف تلقی کرد. هدف از آنها این بود که ایران را برای تسلیم شدن به محدودیت های هسته ای تحت فشار قرار دهند و سپس لغو شوند. این دقیقاً همان چیزی است که رخ داد.
در حالی که توافق ایران در حال مذاکره بود، پوتین با اعزام "مردان سبز کوچک" به کریمه و الحاق سریع این منطقه، جهان را شوکه کرد. مقامات آمریکایی مصمم بودند روسیه را به خاطر این تصرف امپراتوری آشکار مجازات کنند، اما مایل نبودند که خطر جنگ با یک قدرت هسته ای دیگر را بپذیرند، دوباره به زرادخانه اقتصادی خود روی آوردند. روسیه هدف دشوارتری نسبت به ایران بود: بسیار بزرگتر بود و نقش اساسی تری در اقتصاد جهانی داشت. کشورهای اروپایی به نفت و گاز روسیه وابسته بودند. اگر تحریم ها خسارات زیادی به روسیه وارد می کرد، پیامدهای آن به سرعت به اروپا و سپس به ایالات متحده می رسید. در نتیجه، دولت اوباما یک ائتلاف تحریمی با اتحادیه اروپا و بقیه G7 تشکیل داد. این اتحاد تحریم هایی را اعمال کرد که، اگرچه جراحی وار بودند، اما به سرعت اقتصاد روسیه را به مارپیچ سقوط فرستادند. سقوط قیمت نفت در جهان در نیمه دوم سال ۲۰۱۴ تأثیر آنها را تقویت کرد و تا اوایل سال بعد، پوتین مشتاق آتش بس بود.
تا آن زمان، ایالات متحده از زرادخانه اقتصادی خود عاقلانه استفاده کرده بود. اما سپس یک اشتباه پرهزینه مرتکب شد. شدت غیرمنتظره بحران اقتصادی روسیه رهبران اروپایی را ترساند و آنها ترسیدند که این بحران به کشورهای خودشان سرایت کند. اوباما به جای اصرار بر اینکه غرب از مزیت خود استفاده کند، آتش بس با میانجیگری اروپا را برای متوقف کردن درگیری اوکراین تایید کرد و از افزایش فشار خودداری کرد - حتی پس از اینکه روسیه آتش بس را نقض کرد و در انتخابات ریاست جمهوری سال ۲۰۱۶ ایالات متحده دخالت کرد. پوتین از این تجربه درسی گرفت: رهبران غربی فاقد تحمل برای حفظ فشار اقتصادی واقعی بر روسیه هستند - و حتی اگر اشتباه او را ثابت کنند، او می تواند فقط منتظر بماند تا آنها تمام شوند.
این فرض زمانی که ترامپ به قدرت رسید، پابرجا بود. او نه تنها تحریم ها علیه روسیه را تقویت نکرد، بلکه اجازه داد آنها تحلیل روند. در همین حال، او توافق ایران را پاره کرد و تلاش کرد تهران را با تحریم های "فشار حداکثری" به زور وادار کند که منجر به از سرگیری برنامه هسته ای خود از سوی ایران شد. سیاست‌های ترامپ در مورد روسیه و ایران ارزش استراتژیک تحریم‌های آمریکا را به شدت تضعیف کرد. پوتین کار چندانی برای تسلیم شدن به خواسته های آمریکا انجام نداده بود، اما با یک مهلت مجازات شد. در مقابل، ایران به توافقی برای برچیدن بخش‌های اصلی برنامه هسته‌ای خود عمل کرده بود - تنها برای اینکه ایالات متحده دو سال بعد مجازات‌ها را دوباره اعمال کند. رهبران جهان درس نگران کننده دیگری گرفتند: حتی اگر آنها دقیقاً همان کاری را که واشنگتن از آنها خواسته بود انجام دهند، باز هم ممکن است با خشم زرادخانه اقتصادی آمریکا مواجه شوند.
سیاست تحریم‌های ایالات متحده در دوران ترامپ خودسرانه‌تر شد. به استثنای روسیه، او به اندازه هر رئیس جمهور دیگری در تاریخ آمریکا، طرفدار تحریم ها بود. او آنقدر تحریم علیه ایران، ونزوئلا، چین اعمال کرد که کشورهای سراسر جهان اقداماتی را برای محافظت از خود انجام دادند. بانک مرکزی روسیه بیشتر دلارهای خود را با یورو و طلا معامله کرد. چین به دنبال راه های جدیدی برای ترویج ارز خود در سطح بین المللی بود، یک نسخه دیجیتالی از رنمینبی را منتشر کرد و یک پلتفرم بومی پیام رسانی و تسویه حساب های مالی ایجاد کرد.
مقامات آمریکایی اغلب در بحبوحه یک بحران، کارزارهای تحریمی را آغاز می‌کنند و برای واکنش به رویدادهای در حال وقوع تلاش می‌کنند. آخرین تکرار جنگ اقتصادی آمریکا، پس از تهاجم روسیه به اوکراین در سال ۲۰۲۲، متفاوت بوده است: مقامات آمریکایی ماه‌ها قبل می‌دانستند که روسیه در حال آماده شدن برای حمله است. آنها این فرصت را داشتند که به جای مجازات تجاوز روسیه پس از وقوع، از تحریم ها برای بازداشتن روسیه از تجاوز استفاده کنند. اما پس از سال‌ها استفاده از سلاح‌های اقتصادی به شیوه‌ای نامنظم و ناسازگار، این فرصت از دست رفت.
پس از مسدود کردن بانک مرکزی که پس از تهاجم روسیه به اوکراین رخ داد، تحریم های بعدی ناامید کننده بودند. اگر مسکو یک تحریم بزرگ را که ممکن بود از تهاجم جلوگیری کند، پیش بینی نکرده بود، مطمئناً تحریم های کوچکتر را که در راه بودند، پیش بینی کرده بود - و زمان و منابع زیادی برای آماده شدن داشت.
در دسامبر ۲۰۲۲، ماه‌ها پس از اقدام علیه بانک مرکزی، ایالات متحده و متحدانش اولین تلاش جدی خود را برای هدف قرار دادن شریان حیاتی اقتصاد روسیه انجام دادند: فروش نفت. بر اساس مقررات جدید، معروف به «سقف قیمت»، شرکت‌های آمریکایی و اروپایی دیگر نمی‌توانستند محموله‌های نفتی روسیه را که با قیمتی بالاتر از ۶۰ دلار در هر بشکه فروخته می‌شد، حمل، بیمه یا تامین مالی کنند.
سقف قیمت به اندازه مسدود کردن بانک مرکزی افراطی نبود، اما ضربه ای وارد کرد. یک بشکه معمولی نفت روسیه با یک تانکر اروپایی حمل می‌شد که بیمه‌اش انگلیسی بود و هزینه محموله‌اش به دلار آمریکا پرداخت می‌شد. غرب به ویژه در بیمه دریایی انحصار تقریباً کاملی داشت: بیمه‌گران آن بیش از ۹۵ درصد از کل محموله‌های نفتی را پوشش می‌دادند. اکنون دولت‌های غربی از این سلطه برای جلوگیری از جریان پترودلارها به کرملین استفاده می‌کردند.
اما همانند تحریم های بانک مرکزی، آمریکا و متحدانش بیش از حد نگران واکنش اقتصادی بودند که به طور قاطعانه عمل کنند. آنها نزدیک به ۱۰ ماه پس از آغاز تهاجم برای اعمال سقف قیمت اقدام کردند. در نتیجه، روسیه در سال ۲۰۲۲ مبلغ هنگفتی معادل ۲۲۰ میلیارد دلار از صادرات نفت به دست آورد که به بالاترین درآمد انرژی سالانه ای که کرملین تاکنون جمع آوری کرده است، کمک کرد. از قضا، این تقریباً به اندازه همان ارز سختی بود که غرب هنگام تحریم بانک مرکزی روسیه مسدود کرده بود. بدتر از آن، غرب نیز برای اجتناب از حتی کمترین احتمال اینکه این امر ممکن است باعث ایجاد بحران عرضه نفت شود و تورم را تشدید کند، رخنه هایی را در این سیاست ایجاد کرد. روسیه از این موضوع نهایت استفاده را برد و یک "ناوگان سایه" از نفتکش های دست دوم ایجاد کرد و طرح های بیمه تحت حمایت دولت را طراحی کرد - و تأثیر سقف قیمت از بین رفت. امروز، با بازگشت ترامپ به کاخ سفید، چشم انداز تقویت این سیاست کم رنگ به نظر می رسد.
ایالات متحده از تحریم ها زیاد استفاده می کند، اما به سختی هنر جنگ اقتصادی را کامل کرده است. در مقایسه با نحوه آمادگی پنتاگون برای جنگ متعارف - از جمله استخدام و آموزش نیروهای حرفه ای، تدوین طرح ها و تمرین مکرر آنها - آژانس های آمریکایی مسئول جنگ اقتصادی هنوز در لیگ های کوچک بازی می کنند و از فرآیندهای موقت و یک دستگاه سیاست گذاری ابتدایی استفاده می کنند.
تحریم ها مانند آنتی بیوتیک ها هستند: اگر به درستی استفاده شوند به خوبی عمل می کنند، اما در صورت استفاده بیش از حد یا نامناسب، مشکلات زیادی ایجاد می کنند. برای برخی اهداف، آنها به سادگی ابزار اشتباهی هستند. تحریم ها رژیم های ایران یا ونزوئلا را تغییر ندادند، علی رغم بهترین تلاش های دولت ترامپ گذشته، و نمی توان انتظار داشت که چنین کنند.
در موارد دیگر، تحریم ها این پتانسیل را دارند که موثر واقع شوند، اما تنها در صورتی که به اندازه کافی قوی و در مدت زمان طولانی تری تجویز شوند تا از مقاومت جلوگیری شود. این مشکلی است که ایالات متحده در مواجهه با روسیه با آن روبرو بوده است: واشنگتن و متحدانش تحریم ها را به تدریج افزایش دادند و به روسیه زمان دادند تا خود را وفق دهد و در طول مسیر مقاومت ایجاد کند. در نتیجه، بایدن نتوانست ضربه ای قاطع به اقتصاد روسیه وارد کند - و پوتین، بار دیگر، به نظر می رسد مطمئن است که می تواند یک مهلت مجازات به دست آورد، مهم نیست که در اوکراین چه کار می کند.
این مقاله از کتاب جدید ادوارد فیشمن، نقاط گلوگاه: قدرت آمریکا در عصر جنگ اقتصادی اقتباس شده است.